论文提要：
民事立案审查，有广义和狭义之分。广义的立案审查，包括一审、二审、再审和特殊程序案件立案之前的审查；狭义的立案审查，仅指一审案件立案之前的审查。本文所要探讨的是狭义的立案审查。
法院对当事人起诉的审查，大多数国家奉行立案登记模式。根据民诉法及相关法律的规定，我国民事案件立案审查实行程序审查与实体审查相结合的模式。近些年来，这一模式越来越受学者诟病。有学者主张废除现行的立案审查模式，以立案登记模式替之。这一主张值得斟酌，对现行模式进行优化而不是全盘否定，似乎更符合我国国情。
以下正文：
随着我国经济的高速发展，社会利益多格局化日益明显，社会观念冲突凸显，转型期的中国面临着社会矛盾增多的局面。与此同时，伴随着科技的进步，人们获取信息的方式更加便捷，公民权利意识得到大幅度提升，诉讼观念增强。这一系列的变化，导致大量的社会矛盾以诉讼的方式涌入法院，并出现社会矛盾司法化的倾向，致使我国提前进入“诉讼社会” 。快速增加的诉讼案件带来大量的司法消费，同时也给有限的司法资源带来巨大的压力。本文以我国现行的民事案件立案审查模式为视角，力求能够找出降低司法消费、合理利用和分配司法资源的模式。
一、现状分析：立案标准模糊和救济途径缺失
（一）现行法律对民事立案审查的规定：程序审查与实体审查并存
民事立案审查是指当事人向法院起诉并提交有关材料后，法院审查决定是否予以受理。根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》和《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》的规定，法院对当事人起诉主要从以下几个方面进行审查：一是程序审查，即审查当事人是否提交起诉状和足够的副本，起诉状及其副本是否写明应当具备的事项，具体包括当事人的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位和住所，法人或者其他组织机构的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职业、工作单位和住所；诉讼请求和所依据的事实与理由；证据来源，证人名字和住所。二是实体审查，即审查原告与本案是否有直接利害关系、是否有明确的被告、是否有具体的诉讼请求、是否属于人民法院主管和受诉法院管辖；审查起诉是否经过了必要的前置程序，是否属于法律规定的不得起诉的情形。
此外，根据《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》第九条，人民法院审查立案中，发现原告或者自诉人证明其诉讼请求的主要证据不具备的，应当及时通知其补充证据。收到诉状的时间，从当事人补交有关证据材料之日起开始计算。
（二）问题的提出与梳理
按照目前我国民事诉讼法及有关法律的规定，法院对当事人的起诉审查既有程序审查，又有实体审查，而实践中的做法往往是侧重于实体审查。由于“案多人少”以及结案率、结案天数等硬性考核指标的影响，且法律对“起诉证据”如何审查没有可供操作的具体标准，导致在实践中不同的立案法官行使不同的自由裁量标准。比如有些法院要求当事人必须提交“胜诉证据”，即把当事人的举证责任提前在立案审查阶段行使，一旦立案法官认为当事人所提供的证据不能证明其主张时，往往不予立案。因为没有统一的、具有操作指导作用的法律法规规章，导致实践中不同的法官对“适度”审查立案有不同的掌握和认识，而法官的自由裁量权在审查立案这一模块略显宽松，以致出现定期立案、私自提高立案审查标准、为提高结案率而久拖不立案、对新型案件少受理等现象。法律规定的起诉条件过高、用词模糊、弹性太大、易被滥用 。其中,最主要的问题是实体审理的前移问题。
民诉法第112条规定，人民法院收到起诉状或者口头起诉，经审查，认为符合起诉条件的，应当在七日内立案，并通知当事人；认为不符合起诉条件的，应当在七日内裁定不予受理。然而在实践中，存在某些法院为追求结案率而不及时立案，将当事人的起诉材料搁置，等有空闲时才通知当事人来立案的情形或个别法官利用立案审查，故意刁难当事人，即不立案也不作出不予受理的裁定，令当事人无法提起申诉或上诉。有些当事人或其律师提出，法院在收到当事人的诉讼材料时，如果没有立即立案，应当出具盖有法院公章的收条。实践中，基于各种原因的考虑，立案庭一般拒绝出具此类收条。制度监督和惩罚措施的缺失，使得当事人没有凭证去寻求正确的救济方式，而反过来说，这对法院权威的构建亦是有害无益。
二、百家争鸣：理论界与实务界的探索
（一）可供选择的三种模式
面对我国民事立案审查模式存在的弊端，我国法学界理论界与实务界就其未来的发展方向展开了积极的探索，成果如下：
1.立案登记模式。该模式主张法院对当事人提交的符合要求的起诉状，无需进行实体审查而直接予以立案进行登记。这一模式是当事人主义在民诉法的体现，典型代表国家有英国、美国。而我国在2007年民诉法修改时，有学者从充分保障当事人诉权的角度出发，提出废除现行的立案模式，而代之以立案登记模式 。
2.立案审查模式。罗马法有法谚道“法律不顾及琐碎之事”，意思是当事人针对“琐碎之事”之所以不具备诉权,是因为倘若“琐碎之事”可诉,将会导致国家耗费过多的司法成本,也会令民众过度地陷于争讼,致使私人成本和社会成本上升,最终导致社会福利下降 。该模式主张应严格掌握民事纠纷立案审查标准，在审查立案阶段，不仅要考虑纠纷的可诉性，还应考虑可诉的纠纷能否通过法院审判来解决。实践中，某些法院暂时不受理十三类敏感案件、对民事案件实行复合立案审查等就是这一模式的体现。
3.混合模式。混合模式中，既有立案登记模式的身影，也有立案审查模式的色彩。该模式提出，对较为简单的案件，可以通过立案登记，直接进入调解、速裁等程序中；对较为复杂的案件，可以通过对起诉要件的审查，结合审查该案件的可诉性以及通过法院能否解决，综合考虑后再决定立案与否。混合模式直接借鉴立案登记模式和立案审查模式的优点，结合实际情况，针对不同的案件，做出不同的处理方法，有利于纠纷的解决。实践中，立案预登记制度、立案听证制度、双轨制审查制度的做法是对这一模式的积极探索。
（二）各种模式的利弊分析
立案登记模式之水土不服。该模式从法理的角度论证当事人诉权保护的绝对性，强调当事人自由原则，限制法官自由裁量权在立案阶段的滥用。但是，该模式在国外的顺利推行，是有以下社会土壤作为基础的：一是公民有良好的法律意识；二是社会完善的纠纷解决机制；三是法院具有极大的权威 。而在我国，“起诉难”从根本上来说，不是立法的问题，而是司法实践人为的背离立法者的初衷。在目前有限的司法资源前提下，应是提高司法供给，降低司法消费，让法院把更多的精力放在重大的、有影响力的、能为社会确认或提供某些规则的纠纷 ；把大量的琐碎的纠纷分流到其他纠纷解决机制中。让法院、法官们退居司法正义的最后一道防线，而不是充当解决社会纠纷的消防队、110。
立案审查模式之弊端。该模式混淆了起诉要件与诉讼要件，没有区分起诉证据以及胜诉证据。所谓起诉要件，是指当事人的起诉状中写明必要的记载事项，诉讼的送达、费用的缴纳等。而诉讼要件是指法院对案件实际权利义务争议问题，做出实体判决的要件 。诉讼要件是法官对案件作出裁判的前提条件，如果诉讼要件不全，不影响诉讼的成立，只是对提供诉讼要件有责任一方当事人承担不利于其的诉讼后果。我国民事诉讼法108 条的规定，近乎于诉讼要件的要求。立法对于起诉要件和诉讼要件不予以明确区分，要求当事人起诉几乎要符合诉讼要件的要求。这样虽然有利于避免恶意诉讼和滥诉，体现了合理分配司法资源的要求，但是没有考虑到当事人诉权的保护，为可诉纠纷进入司法程序设置了相对较高的门槛。而《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》第九条关于补充主要证据后才予以立案的规定，更是把起诉证据和诉讼证据混为一谈，使得立案审查倾斜于职权主义，增加当事人行使诉权的难度。
混合模式之适合。混合模式既吸取立案登记模式的优势，又引用立案审查模式的长处。它主张“琐碎之事不进入正常审判流程”，即一般的纠纷，只进行程序审查，能分流到其他纠纷解决机构解决的，就分流之；能进入立案调解的，调解之；能通过速裁程序的，速裁之。对于经过程序审查过滤筛选后，发现是群体案件、社会敏感案件、新型案件、对社会有引导作用的案件及其它复杂案件的，法院应对这些案件实行立案预登记，然后对其进行实体审查。如有必要，可邀请相关部门或机构和当事人一起参加立案听证，充分听取各方面意见后再决定是否立案。这样一来，既可以有效的保护当事人的诉权，又使得有限的司法资源得到精确的利用。同时，对提高法院权威和司法裁决可执行性，以及充分发挥其他纠纷解决机制的作用亦有所助益。可以说，虽然这一模式并非是最理想的选择，但其必是现阶段最适合的抉择。
三、理性选择：有限司法资源与司法最终裁决原则之必然
（一）司法成本与司法效率之衡量
1. 司法成本。从法经济学的角度来说，所有法律活动，包括一切立法、司法以及整个法律制度事实上是在发挥着分配稀缺资源的作用 。从司法成本分析来考虑，提起诉讼或解决纠纷，对于当事人和社会而言都需要耗费成本，即法院受理当事人的起诉后，就会产生两个成本：社会成本和私人成本。社会成本意味着国家要投入司法资源，个人成本意味着个人要承担诉讼费用和花费一定的时间及精力。我们要注意到，司法资源是极其有限的，而起诉是有一定的胜诉期待值的。在当前我国社会法治环境还不成熟的情况下，当事人抵御诉讼风险弱而胜诉期待高，若不经审查而放任其进入漫长而繁杂的诉讼中，一旦败诉，其当然很难接受也很难承担败诉的后果。
此外，关于司法成本的考虑，还需要斟酌司法裁决可执行的问题。通过筛选和过滤，把不具备诉权的纠纷分流到其他纠纷解决机制，或对其释明不可诉之理，劝其平息止诉；把司法裁决可能难以执行之诉，多方联动，尽量让纠纷化解在激化之前。这样一来，既可以有效的化解涌向法院的社会矛盾，又可以降低司法成本，甚至是达到提高司法权威的多效作用。
2. 司法效率。在经济学中，有一个重要概念叫做“帕累托最优” (Pareto Optimality)，“所谓帕累托最优，就是指这样一种状态：在不使其他人境况变糟的情况下，而不可能再使另一部分人的处境变好。” 按照“帕累托最优”的做法，应该有一个司法资源配置的最佳模式，即原告、被告和社会公共利益之间都达到帕累托最优，它追求的是：以最优化的投入，得到最理想的结果。运用在民诉立案审查领域，它要求在启动每一个民事案件的时候，必须综合考虑当事人的时间投入、物质和精力耗费所实现包括司法公正在内的效果和利益。如果通过司法途径无法实现当事人期待的正义，或通过该途径生产“期待正义”的成本过高，就没有达到“帕累托最优”。据此，立案登记模式加大了当事人和国家的司法成本；立案审查模式没有有效解决当事人对正义的期待；而混合模式可以综合考量投入与产出的关系，使其达到一个相对平衡的状态。
（二）社会实效和司法权威之考虑
1. 社会实效的考虑。法律是根植于社会服务于社会的。孟子曰“徒善不足以为政，徒法不能以自行”。即使法律制定得再完美无瑕，如果社会大众对其漠不关心，法律则脱离于社会机制之外，不能发挥其应有的作用。因此，从社会实效方面来看，在立案时更有远见的考虑案件处理结果对当事人的影响、对社会的影响，进而采取不同的措施，使得法律的实施与对社会的指导、评价、教育、预测以及强制有机结合，达到社会和谐的目的。
2. 司法权威的考虑。人们常说：司法乃正义的最后一道防线。我们注意到，并没有人说司法乃正义的第一道防线。很多人都存在一种误解：纳入法院管辖的纠纷范围越大，法院在社会中的地位越高，司法权威越强。其实不然，司法权威与法院管辖纠纷的范围并非是正比关系。相反，法院管辖纠纷的范围过大极有可能是致使司法权威下降的原因之一。因为权力伸向社会生活的每一个触角都有可能面临着四面楚歌的境况。⑪司法权威来源于公众对司法的认同和信任，而这种认同和信任取决于每一个具体案件裁决中的公正性和合理性。可以说，一个个鲜活的案例远比频繁而又枯燥的普法教育更能加深人们对法律的感知。因此，适当调节司法权作用的范围，充分发挥其他机制的作用，把司法资源集中于处理对社会有引导意义的案件中，确保司法裁决的公正性和合理性，有助于司法权威的提高。
四、模式雏形：最适合而非最理想
（一）基本原则：区分案件类型，适用不同审查模式
虽说我国提前进入诉讼社会，但诉讼社会并非等于法治社会，它只是通向法治社会的一个阶梯。因此，理论和实践的探索不免带有“摸石头过河”的色彩，这是不能避免的。前几年，理论界不少学者主张应废除现行的立案审查制度，实行立案登记制度。到现在，几年过去了，有些学者的观点发生了改变，经过不断反思和调整后也最终向中国现实有限地妥协⑫。这说明对国外先进的理念和实践经验，不能简单的移植或直接套用，而应经过不断的实证论证加以验证，不断的改进，使其能在中华大地的土壤中得以茁壮成长。因此，允许部分司法实践先于立法，允许法官自由裁量权在法无规定时的发挥，是有其合理性的。
改革现有的立案审查模式，实行程序审查和实体审查相结合的审查模式，区分不同案件，不同的审查方式。现行民诉法并没有区分哪些案件需要实体审查，哪些那件只需程序审查，而是将所有案件一律先程序后实体审查，这样一来不仅为理论界诟病，实践界也对此有不同的看法。因此，我们在此确定的基本规则是：不同的案件，不同的审查，即简单争议不大的案件，只需程序审查；复杂疑难牵涉广的案件，实行先程序后实体审查的模式。
实践中，要适用这一基本规则，须先做两个区分：一是区分诉讼要件和起诉要件；在民法法系国家，诉讼是由诉讼要件和起诉要件组成。一个案子立案时必须具备起诉要件，如经审查不具备起诉要件的，法院可以以诉讼不成立驳回起诉。诉讼要件是裁判的前提，不是决定案件受理与否的先决条件。二是区分起诉证据和胜诉证据。起诉证据是当事人用以证明是否享有诉权和受诉法院是否具有管辖权的证据；胜诉证据是指赖以支撑当事人诉求的证据，比如说离婚纠纷中证明存在家暴行为的医疗证明。起诉证据不足，法院应裁定不予受理；胜诉证据不足，法院应判决有举证责任一方承担败诉的后果。将胜诉证据的审查提前至立案阶段，一旦当事人无法提供的胜诉证据或提供不足，则剥夺了当事人应享有的诉权，严重侵害了当事人司法救济的权利。
此外，我们还需明确程序审查和实体审查的具体内容，制定可供实践操作的标准，以供参考。
1.程序审查的内容：起诉状是否写明必要的记载事项、是否属于法院主管和受诉法院管辖、是否存在仲裁条款、是否属于重复诉讼等。
2.实体审查的内容：原告是否享有诉权、被告的身份情况、诉求是否合适等。
（二）具体规则：
1．只需适用程序审查的案件
（1）举证责任倒置的案件。对举证责任倒置的案件只需程序审查即可立案，是因为这一类型的案件减轻原告的举证责任，有利于诉讼的顺利进行。
（2）权利义务关系明确的买卖、借贷、借用和租赁案件。这一类型的案件案情简单，亦不需要原告提供大量或难以取得的证据，受理后法院也很容易查清事实，故建议仅对其实行程序审查。
（3）身份关系清楚，仅在给付的时间、数额上存在争议的抚养费、赡养费、扶养费纠纷案件。
（4）责任明确、损失金额确定的道路交通事故损害赔偿、财产损害赔偿、不动产与承租人或债务人方面的纠纷。
（5）其他法律关系明确或较为简单的案件。
2. 需经实际审查方可立案的案件
（1）新型案件。对新型的案件，由于相关法律法规没有规定或者规定不明确，加上没有实践经验指导，很多法院的一般做法是不受理或推迟受理。社会是千变万化不断发展的，而法律是对社会生活的一种规范，虽然具有一定的前瞻性，但毕竟不是百分之百准确的预言水晶。面对新型的案件，法院应该以积极的态度，认真研究该类案件，看是否可以通过司法途径解决，或者通过司法途径解决的社会效果如何，并总结出该类案件的司法规律。通过司法途径得以很好地解决的，立案受理之；通过司法途径解决不了或超出当事人承受司法消费能力的，指引当事人寻求其他途径解决。
（2）人数众多的共同诉讼、集团诉讼案件。这类案件由于涉及的当事人多，即使法院做出判决，也容易导致群体性上访现象地发生，会给社会增添不安定的因素。
（3）案情复杂，当事人之间分歧较大且情绪严重对立，双方都难以形成证据优势的案件。该类案件比较难以判决，无论判决哪一方当事人胜诉，法官心中都没有绝对的确认，一旦下判必然要引起败诉一方的上诉或者上访，导致案结事未了。
（4）敏感性强、社会关注度大的案件。这类案件因为关注的人数众多，较为敏感，一旦法院受理裁判，必然在社会上产生较大的影响。万一处理不好，对司法权威的损害程度是难以估量的。
（5）其他重大疑难复杂敏感案件。比如说众多三聚氰胺奶粉受害家庭的索赔案。从实际情况来看，案件发生之时，受诉法院之所以要等待，而不愿受理，是因为等待上级法院的指示，而上级法院迟迟没有给指示，是在等待政府的态度，等待政府的解决方案。对这一类型的案件，虽然法律有明确的解决方案，但是我们必须考虑到我国的政治制度，考虑到我国的国情。建议对这一类型的案件，在立案之前，先举行听证会，邀请原、被告及其委托人、有关行业的专家以及相关政府部门的负责人一起讨论，充分听取各方的意见，然后经合议庭合议后，在一定期限内做出受理或不受理的决定。
（三）特殊规则
1.立案阶段法官告知规则。法官告知规则，是指在当事人的主张有瑕疵，或者当事人举证不足时，法官依据职权向当事人提出关于事实和法律上的质问或指示。目前我国法律对立案阶段法官的告知没有规定，而从实践中看，确有必要在立案阶段建立这一规则。
立案阶段法官主要释明以下几个方面的内容：（1）对起诉状存在瑕疵的，法官应告知当事人，并要求其补正；（2）对不属于法院主管或受诉法官管辖的，告知当事人解决纠纷的正确途径；（3）对当事人诉求明显不当的，提示其该诉求的可裁决性；（4）对裁判后可能难以执行的，提示当事人可申请诉前或诉中财产保全或衡量是否起诉；
2.立案救济规则。该规则主要是针对法院在立案程序中，不履行或不当履行职务行为所导致当事人权益受损时，当事人或其他机构可采取的补救与惩罚措施。
对法院不接收当事人的起诉状等材料，亦不告知当事人该纠纷是否可诉的情形，赋予当事人向上一级法院或同级的法律监督机关申诉的权利；对法院接收当事人起诉状等材料后，在法定期限内没有做出相应的处理的情形，可参照《最高人民法院关于执行 <中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十二条第三款的规定“受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；受理后可以移交或者指定下级人民法院审理，也可以自行审理。”并将这一行为纳入年终考核的一项硬性指标之一。对于法院立案后又以不符合起诉条件为由裁定驳回的情形，当事人可以在依法提起上诉的同时，要求原审法院赔偿相关损失。
3.罚金规则。该规则主要为防范和制止当事人无端缠诉、滥诉。《法国新民事诉讼法典》第二编诉权第32-1条规定：“以拖延诉讼方式，或者以滥诉方式进行诉讼者，得科处100法郎至10000法郎的民事罚款，且不影响可能对其要求的损害赔偿。"《英国最高法院诉讼规则》、《日本民事诉讼法》、《西班牙诉讼法典》也有类似的规定。我们可以借鉴这些国家的做法，设立罚金规则，对恶意诉讼和滥诉行为处以一定数额的罚款，且该罚款不计算在其可能对受害一方当事人的赔偿数额内。
结语
本文从改进现行民事立案审查模式为出发点，试图探寻出一种与国情相贴近的模式。现行立案审查模式主张所有案件须经过程序审查和实体审查方可立案，而本文主张对不同的案件应予以区分，即部分案件可适用程序审查，部分案件可适用程序审查 实体审查。文中对该模式的可行性进行了一个比较粗浅的探索，乃权宜之计，望各位看官予以批评指正。
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