房屋的权属问题早已是人们日益关注的重要话题，与人们的生活息息相关，随着我国社会经济的飞速发展，房地产市场日益活跃，各类房屋登记案件不断增多。此类案件大都与民事案件相关联且相关法律规范不完善，各地法院的审判实践操作差异比较大。各地法院行政审判庭要对房屋登记行政案件给予足够的重视，认真对待每一个案件的审理工作，既要充分保护房屋权属人的合法利益，也应当公平界定房屋登记机关的职责义务，争取法律效果和社会效果的高度统。现就调研遇到的具体问题作逐一分析，并对这些问题的解决提出一点思路，望能对我们审理房产登记行政诉讼案件的实际操作有所裨益。

　　　　一、三年来宜州市法院房屋登记行政案件审理的基本情况

　　　　案件基本情况，2008年，我院受理房产登记案件2件，占当年收案总数的6.2%，其中判决撤销房产登记2件；2009年，受理房产登记案件3件，占当年收案总数的7.5%，其中裁定驳回原告起诉3件；2010年，我院没有收到房产登记案件。

　　　　二、当前房产登记行政诉讼案件的主要特点

　　　　（一）随着我国社会经济的飞速发展，房地产市场日益活跃，各类房屋登记案件不断增多。（二）法院和房产登记行政机关（以下简称登记机关）普遍认为有关房产登记的法律规定不够规范。如对登记机关的登记行为应是作形式审查还是必须进行实质审查的问题、工作人员的过失责任与赔偿后果的关系认定问题、诉讼时效问题等等，因缺乏明确、具体、统一的规定，不同法院对相类似的案情可能会作出截然不同的裁判结果。（三）该类案件大都与民事案件相关联，相当多的房产登记行政案件起诉的原因是因为民事权益之争而引起的。当事人提起房产登记行政诉讼，实质是对民事权益被登记机关登记行为确认不服。从调研时抽查的案件分析，此特点十分明显。

　　　　三、房屋登记行政案件的主要争议问题　

　　　　（一）房屋登记行政案件合法性审查标准问题。对于房地产管理局登记时，对申请登记的材料是否要进行实质性审查存在两种争议：一种观点认为，房地产管理局应采取形式审查标准，即申请人提供的材料是否满足法律规范设定的事实要件并由此登记行为；另一种观点认为，房地产管理局应采取实质审查标准，即在审理中审查确定真正的权利人，从而决定登记行为。造成这种状况的原因，是由于我国尚未制定不动产登记法，现行的不动产登记制度缺乏完整的体系，对登记机关的设置、实质审核的内容、登记的程序和效力等没有统一的法律依据，致使一些法理问题无法得到合理的解释。《城市房屋权属登记管理办法》虽然规定登记机关对登记材料进行“权属审核”，目前，相应的地方性法规均未明确登记机关的权属审核究竟是确保申请材料真实性的实质审查还是形式审查。笔者认为：登记机关对当事人提供的材料真实性进行形式审查的义务，因为, 1、当事人关于实体法律关系的合意是登记意思表示和登记权利的基础，而登记机关并不拥有对房产变动合意效力的审查判断权，也无权改变当事人以自己的自由意愿建立的民事法律关系，否则就会造成行政权直接干预尚未出现纠纷的民事法律关系；2、登记所确认的权利只是推定权利，并未剥夺真正的权利人反驳的机会;3、当事人提供的证据材料如果是伪造或虚假的，其责任只有由当事人承担。

　　　　（二）关于对房产登记行为不服提起行政诉讼的原告主体资格问题。行政诉讼的原告，并不要求其必须是具体行政行为的相对人，只要是与具体行政行为有法律上直接利害关系的公民，法人或其他组织，对该行政行为不服均可作为原告提起行政诉讼。如何理解“与房产登记行为有法律上利害关系”？实践中，有观点认为，与房产登记有关的“利害关系人”只能限于房屋权属所涉及的民事法律关系的当事人。也有观点认为，只要公民、法人或者其他组织认为房产登记行为侵犯了其合法权益就有资格作为原告起诉。笔者认为，只所谓“法律上的厉害关系”指的是这种被影响的利益是法律上需要保护的，换言之，这是一种行政主体在作出被诉的具体行政行为时应当纳入考虑范围的利益。只要当事人的合法权益所受到的侵害与登记行为之间存在因果关系，该登记行为的存在必然导致或加速该结果的发生，则当事人就应当具有原告资格。一般来说，公民、法人或者其他组织对房产登记行为提起行政诉讼，只要能提供相应的事实证据证明其与被诉的登记行为有法律上的利害关系，法院均应予以受理。

　　　　（三）房屋登记行政案件起诉期限问题。行政登记机关在制作房产所有权证书，没有告诉当事人关于诉权和起诉期限的条款，因此，当事人的起诉期限应当按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的有关规定，即“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年”，对当事人不知道该具体行政行为内容的，“其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算”，超过20年的，“人民法院不予受理”。 我们认为，1、当事人知道登记行为的内容及起诉权利和起诉期限的，起诉期限为知道登记行为的内容起3个月。2、当事人知道登记行为的内容但不知诉权或起诉期限的，起诉期限从其知道或应当知道之日起计算（3个月），但从知道登记行为内容2年后起诉的人民法院不予受理。3、当事人不知道登记行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道登记行为内容起算，但最长不超过20年，20年后才知道登记行为内容向人民法院起诉的，人民法院不予受理。

　　　　（四）、行政登记行为与民事诉讼交叉问题。所谓民事与行政交叉案件，是指对民事行为或民事权利据以成立的具体行政行为的合法性存在争议而引发的民事纠纷和行政纠纷相互交叉的多元化纠纷，当事人因此而提起诉讼的案件。因房产登记而产生的纠纷中有一类是当事人之间或第三人对登记行为之前的民事法律关系产生争议，导致对登记机关登记发证行为不服。此种争议实质是提起行政诉讼的原因在于登记机关确认了这种民事法律关系。在这类案件中，民事法律关系和行政法律关系交织在一起，一旦当事人就民事权利提起纠纷，受到登记行为的制约，审理民事案件的法官，往往主张先进行行政诉讼，因为按照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十七条的规定，国家机关依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证。他们认为，只要经过房产登记，权利人就对该房产依法享有权利。要否定其权利，首先必须撤销登记行为。行政审判受其职权性质的限制，又不能对房产权利归属的真实性以及房产转让、抵押登记合同的效力作出最终认定。因为对民事行为的效力作出判断是民事审判的职能。在基础民事权利和民事行为效力待定的情况下，行政审判无论是判决维持还是撤销登记行为都是不妥当的。实践中，因此类案件民事和行政两种审判程序的先后不明确，难免会使当事人陷入循环处理的怪圈。但根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条，当事人以作为房屋登记行为基础而的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉前线内；已经受理的，裁定中止诉讼。因此笔者认为，当事人的行政诉讼请求都是撤销行政登记行为，其实这只是一个表面上的争议，实质争议仍是民事权利争议。而行政诉讼由于其自身的特性只能审查行政机关作出行政行为的合法性问题，无法解决民事争议。首先，由于房屋登记是申请人单方提供申请登记资料，其申请内容不可能表露出有民事产权争议的内容，行政机关发现不了民事争议，如有产权争议行政机关依法就不会给予登记。其次，行政诉讼的结果无论是撤销还是维持行政登记行为，都无助于实质性民事争议的解决，民事权利还是处于争议状态。民事行为的效力只能适用民事法律确认，行政法律法规不调整平等民事主体之间的权利义务关系如果具体行政行为的合法性是以民事行为的有效性决定的，由于行政行为的合法性审查依赖于民事案件的裁判结果，应裁定中止行政诉讼，待民事诉讼终结后再恢复行政诉讼。

　　　　（五）房屋登记行政诉讼案件的判决方式问题。对于登记行为如认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确是否应当以驳回诉讼请求的判决代替维持判决或是否使用确认判决？有一种观点认为，法院应使用确认判决。理由是，登记行为是以登记机关最终发放所有权证或他项权证来体现其效力的，该证件也是登记机关的具体行政行为的载体，而证件的效力也是当事人争议的最终落点，故应对该证件的效力作出合法或有效的确认。也有一种观点认为，还是用维持判决比较合适。因为现行行政诉讼法确定的行政审判审查标准是具体行政行为的合法性，而非确定审查原告的诉讼请求受不受法院的支持，所以用驳回原告的诉讼请求来代替维持判决有违行政诉讼法关于审查对象的原则规定。笔者认为，驳回诉讼请求的判决代替维持判决是合理的，目前我国的登记制度决定了登记行为是对民事法律关系的肯定，并且这种肯定只是形式上的确认，并无实质上的最终确定力，因为登记机关对民事法律关系的内容是无权审查的，这属于法院民庭或是仲裁机关的权力。因此，很可能登记行为由于民事法律关系无效而失去其存在的基础。如果法院以司法审查的标准判决维持了行政机关的行为，会给以后民事审判否定房屋产权民事法律关系后的执行，或是行政机关自行纠正登记行为带来障碍。过这种做法有利于节约诉讼成本和提高审判效率，也有利于保障当事人的合法权益和社会的稳定。而用确认判决也不合适，因为确认判决只有在被诉具体行政行为违法或者无效时才能真正体现其救济功能。

　　　　（六）行政赔偿问题。《城市房屋权属登记管理办法》第37条规定：“因登记机关工作人员工作过失导致登记不当，致使权利人受到经济损失的，登记机关对当事人的直接经济损失负赔偿责任。”实践中，对登记机关应否承担赔偿责任，以及赔偿标准、范围等的争议较大。一种意见认为，登记行为不能引起赔偿问题。因为登记行为更似一种服务行为，对这种只收取很少费用的服务行为却要求登记机关承担房产这样巨额的不动产赔偿责任是不公平的，对当事人的经济损失可以通过民事方式解决。一种意见认为，登记行为对当事人的权益影响巨大，登记机关应当严格审查每一项登记申请，由于登记机关工作的疏忽给当事人造成损失自然应当赔偿，违法行使权力必然要承担责任。另外，有人主张登记机关对登记申请的审查是形式上的审查，对于申请人隐瞒真实情况导致的登记失误，登记机关不应承担赔偿责任，有人主张登记机关有义务审核申请材料的真实性，审核不严应当负赔偿责任。笔者认为，如果由于登记机关故意、过失或因疏忽大意导致登记错误，应对直接损害人负责赔偿。如申请人提供的材料有明显故意提供虚假材料或隐瞒真实情况的迹象，登记机关能够发现而由于疏忽大意没有发现，导致登记发证错误时，登记机关对真正权利人的直接损失，理应赔偿。对申请人由于其存有主观恶意则无需赔偿。如登记机关已尽一切注意义务仍无法发现申请人的虚假或隐瞒情形的，则对于真正权利人的直接损失无须赔偿，真正权利人的实际损失可通过其他途径予以解决。

　　　　四、审理房产登记行政诉讼案件的对策和建议

　　　　（1）加快立法，建立和完善科学的房屋登记制度。尽快制定和完善有关房屋登记的法律、法规和规章，统一在实践中存在的混乱，是解决当前房屋登记行政案件审理工作诸多问题的根本办法。如《物权法草案》中，对不动产登记制度作出了基本的规定，如登记管辖、登记机构职责、异议登记与预告登记制度、登记过错的赔偿责任等，但是这些规定仍有许多不明确的地方，远不能解决现实登记行为中遇到的问题，亟待法规和规章的进一步细化。

　　　　（2）正确认识房产登记行为的性质，把握审理房产登记行政诉讼案件的规律。房产登记只是对民事行为的认可行为，而不是对民事纠纷的处理行为。认清房产登记行为的性质，才能进一步把握好审理房产登记行政诉讼案件的规律。

　　　　（3）明确对房产登记行为的司法审查标准。司法是最终的救济渠道，法院是公正的最后屏障，所以法院的审查义务和权限理应高于登记机关。

　　　　（4）注重保护行政管理相对方的合法权益。有些房产登记行政案件涉及不动产标的额很大，矛盾尖锐，处理不当，会影响社会稳定，对每一件这样的案件都要从立法目的、法律原则精神、社会效果综合考虑，真正使行政审判体现公正、公平。

　　　　（5）正确处理行使审判职能与支持登记机关依法行政的矛盾。由于房产登记相关法律规定欠缺、抽象、简单，而大家对法律理解的分歧又较大，不可避免登记机关的结论与法院的认定存在不同。一方面，我们要坚决纠正登记机关的错误观点，另一方面，也要进一步加强与他们的沟通，通过提出司法建议、召开座谈会、联合举办讲座等方式，达成法律理解的一致和案件处理的共识，使司法权与行政权和谐统。