[内容摘要]:审判管理改革是中央在司法改革过程中提出的一个新课题,其目的就在于通过构建科学的审判管理机制以提高法院审判的质量和效率,实现公正、效率、权威的司法目标。最高人民法院迄今制定的三个《人民法院五年改革纲要》都不约而同地将法院的审判管理作为深化司法改革的重点和难点，可见建立科学合理审判管理机制的重要性和困难性。长期以来,人民法院的审判运行管理机制一直沿袭着行政化的管理模式，审而不判、判而不审的现象相当程度的存在着。为构建科学的审判管理机制,有必要先厘清我国审判管理实践中的机制性弊端,有针对性地加以克服。本文围绕人民法院“三五改革”纲要的总目标要求，从我国审判运行管理机制的现状和存在的问题、审判管理机制的构建准则等方面进行粗浅分析，提出了构建“以审判为中心、以法官为主体”的科学审判运行管理机制的设想。全文共6629字。
以下正文：
审判运行管理机制归根结底是一种对审判程序的管理机制,它通过对审判人员程序控制权的重新调整和设计，对法院内部的职能部门、审判环节和审判职权进行重新组合和配置，从规范审判流程的每一个环节入手，建立一套全局性的系统管理模式和监督制约机制，把整个审判管理活动纳入制度化、规范化、科学化的轨道。最高人民法院1999年第一个《人民法院五年改革纲要》提出“审判工作的行政管理模式,不适应审判工作的特点和规律,严重影响人民法院职能作用的充分发挥。”,“人民法院改革的基本任务和必须实现的具体目标是……以强化合议庭和法官职责为重点,建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制……”；2004年最高人民法院印发第二个《人民法院五年改革纲要》再次强调“改革和完善审判组织和审判机构,实现审与判的有机统一;改革和完善司法审判管理和司法政务管理制度,为人民法院履行审判职责提供充分支持和服务”；今年最高人民法院颁布第三个《人民法院五年改革纲要》，将“进一步优先人民法院司法职权运行机制”作为“三五改革”的重点目标和首要任务。审判运行管理机制改革成为当前和今后一段时间法院改革的重点和难点。
一、我国审判运行管理机制的现状和存在的问题
(一)法院行政化管理色彩浓厚
长期以来，人民法院的管理基本沿用党政机关的管理模式，院长之下设立若干中层部门，实行院长、庭长、法官及其他工作人员三级纵向管理，一级管一级，层层请示，层层汇报。法官被当作一般行政管理对象，审判第一线的法官不仅在日常事务性管理中要服从上级，而且在审判活动中也不同程度受到上级的直接或间接的干预、制约。当一个案件进入法院，立案时要庭长、甚至主管副院长审批。案件移交业务庭后，首先要由庭长指定承办法官。庭长依据案件难易程度，确定由法官独任审判还是由合议庭审判；如果是合议庭审判，庭长还有权指定审判长，从这里已经开始行政化管理模式，审判管理并非按照其自身规律的要求进行。而法官也习惯于认为自己是在法院院长、副院长、业务庭的庭长、副庭长的领导下工作，在一些比较重要的问题上，无论是审判的或是非审判的事务，都习惯性地要向领导请示汇报，这已经成为各级法院的审判惯例。在办案中稍有疑难或合议庭意见稍有不一致，就会习惯性的逐级上报庭长、主管副院长汇报审批。而对案件较复杂或争议稍大，经业务庭长、主管副院长的讨论仍没能确定的再上报院长，进入审判委员会讨论。而对于有些案件，院长有时也可以依据有关法律或其行政管理的职权直接干预案件审理。这种层层汇报、层层审批的审判管理方法，带有明显的行政管理印迹。这种管理模式一方面使作为院长、庭长的上级有充分的机会对作为办案法官的下级进行直接干预，另一方面也淡化了法官的责任意识的，造成职权不明、责任不清，司法公正难以得到充分的保障。
(二)改革审判运行管理机制的有关探索措施成效不大
近年来，为了提高法院管理的专业化水平，全国不少法院尝试进行审判业务部门和审判各环节间互相监督的司法审判管理模式的改革，如天津市高院的“一室三委”式（即在院长领导下设立院长办公室、审判管理委员会、法官教育培训管理委员会和司法行政管理委员会）、吉林省吉林市中院的“线性管理”式（即案件流程由立案庭进，最后从审判管理办公室出形成一条流水线）、河南省登封市法院的“矩阵式”（即院长、审判委员会、审务监评中心、各审判业务职能部门之间上下联动、左右贯通的审判管理新矩阵）等等。 这些分权式的审判运行管理机制的改革经过几年的试运行，一定程度上分解院长、庭长手中的审判管理权，对防止法官专断、淡化了传统审判运行管理的行政化色彩起了一定的作用，但是,随着司法改革不断深入深化，其缺陷也逐渐显露。
一是审判运行管理与行政管理未能实现科学分离。在分权式审判运行管理机制下，立案庭拥有审判流程管理权，负责对案件的立案、送达、开庭、结案等各个环节的跟踪管理；审判监督庭负责案件质量的管理工作。但由于立案庭、审监庭和其他业务庭均属一线审判人员，它们也分别隶属不同的业务部门，且又分别有自己的行政领导即庭长或分管院长，因此，在审判运行管理过程中，一旦发现问题，作为与审判业务庭平行的部门，立案庭、审判监督庭根本无法对审判人员进行有效管理，只能是将有关情况反馈给相关业务庭的庭领导或分管院领导，由他们进行处理。这显然与要改变行政化的审判运行管理模式相违背，等于是转了一个圈又回到原来的老路上，无法从根本上实现审判运行管理与行政管理科学分离的目标和要求。
二是分权式审判运行管理机制本身也缺乏科学性。在分权式审判运行管理机制中，立案庭负责案件的流程管理，审判监督庭负责案件的质量管理。但立案庭、审判监督庭本身也是法院内部的职能机构，承担着立案和审理再审案件等工作职责。从法院工作的整个流程来看，立案和审理再审案件显然均属于审判流程管理系统之内。对立案庭、审判监督庭的工作由谁来进行监督管理？如果由他们自行管理，那么这两个部门既管理自己，又监督别人，就可能形成既是运动员，又是裁判员的状况，这显然是不符合“权力制衡”的管理学原则，因此这种模式本身就缺乏科学性。
三是多头管理极易造成工作脱节难协调。在分权式管理运行机制中，审判运行管理工作一般分设几个专门机构管理，如审判管理工作领导小组、案件质量评查委员会、法官考评委员会等。这种管理机制虽能够在一定程度上促进审判质量与效率的提高，但同时由于机构繁多，职能交叉，工作中运转过程中极易脱节且不易协调，进而导致管理无力等实际问题，直接影响审判运行管理机制的正常运转。另外，由于这些机构多是临时设置，人员组成大都是临时从各个部门抽调而来，每个人都有自己的本职工作，因此在心理上难免会产生“临时应付”的心理。而且，这些人员绝大多数都是审判一线法官，情如同一战壕的战友，在涉及案件的责任评定时，往往能宽则宽，能放则放，也使得审判运行管理机制的实际效果大打折扣。
二、审判运行管理机制改革应坚持的准则
审判活动是一项专业性很强的判断性工作,其结果事关当事人的合法权益以及社会的公平正义与和谐稳定,因此,它既要求作为裁判者的法官精通法律、具有较高的职业道德素质,同时也要求国家构建符合独立、公正、公开、辩论、民主等司法原理或规律要求的审判管理机制,为审判活动合法、有序、高效的开展提供制度保证。为此,我们确立审判管理机制时应当坚持以下原则或标准：
1、程序管理与实体自治相结合
即审判管理者对审判活动的管理应当重在程序的管理,对于审判组织及法官的实体裁判活动不应干预,只应依法监督。具体而言,管理者应当对案件的流程、办案的时限、审判庭的组成以及审判人员的资格等程序性问题进行管理,而对于案件的实体审理和裁决不应介入或干预,只能依法定程序对其进行监督,通过赋予审判者独立的实体裁判权和独立的司法责任,以淡化行政管理色彩,强化司法自治,实现实体与程序、审判和管理的分离,从而为审判组织或者法官独立公正并自负其责地审判案件创造良好的审判环境。为此,审判管理机制的构建应当体现独立、公开、辩论、民主等司法原理的要求,既要尊重法官实体自治,注重审判程序的管理,同时也要加强对法官审判活动的外部监督,防止司法不公或司法腐败。
2、公正优先,兼顾效率
“公正与效率是二十一世纪人民法院工作的主题。” 两者同时也是审判管理的价值目标。根据我国的现实国情,在司法的价值取向上,我们应当选择“公正优先,兼顾效率”的价值取向。 基于这种认识,在设计审判管理机制时,我们既要考虑到每个审判管理环节是否首先有利于公正价值目标的实现,同时也要考量它是否有利于实现司法程序的高效,以体现司法效率的要求,当然,当“鱼和熊掌”不可兼得的时候,我们应当牺牲效率确保公正。
3.系统管理和重点管理相结合
审判管理是一项系统工程,管理模式的架构必须运用系统论的原理。系统论的基本原则包括整体性原则、相关性原则、有序性原则、目的性原则、动态性原则,其基本特征是综合性特征、最优化特征、定量化特征、信息化特征、有效性特征。由于审判活动是一项实体与程序兼容、各诉讼阶段既彼此独立又相互关联的特殊法律活动,这就要求我们必须从系统的角度去设计科学、全面的管理机制。但是,在系统设计审判管理机制时,也要突出重点,不可平均用力,否则会犯“丢了西瓜捡芝麻”的错误。根据审判管理的内在要求,管理的重点应当放在制约司法质量和效率的瓶颈环节上,如案件流程、审理时限、法官的监督等等。
4、 以人为本,法官本位
法官既是审判管理的主体又是审判管理的客体,这就要求审判管理者必须摈弃以行政权力为本位的管理理念,提倡以法官为本位的管理观,突出法官在管理中的中心地位。为此,审判管理机制的设计应当坚持“有利于法官、服务于法官、监督于法官”的理念。例如,在质量和效率评估体系的设计和具体运用中,都必须以法官为本,既要尊重法官独立司法人格,又要加强对法官审判活动的监督,还要激励法官积极参与审判管理,形成审判管理集体参与的局面,以此拓宽司法民主决策和民主管理的平台,使审判管理不取决于某个法官的权力意志,而是集中多数法官的智慧。
三、构建科学合理审判运行管理机制的设想
法院以审判为中心，审判以法官为主体。所以，只有强化法官的审判职能，才能保证法官依法独立办案。按照这一思路，审判运行管理机制改革必须坚持“以审判为中心，以法官为主体”的理念，从解决和克服传统审判运行管理机制存在的种种弊端出发，立足国情，循序渐进地推进人民法院审判运行管理机制改革。
（一）设审判事务管理委员会和行政事务管理委员会，实行司法审判权和司法行政权分离
审判事务管理委员会专门负责案件的程序管理和质量控制,将其与目前的立案庭、审监庭和法院内部的纪检监察部门进行整合。审判管理委员会主任由院长担任,成员可以由副院长以及退居二线的资深法官担任,审判事务管理委员会的职责是负责审判的程序管理、案件质量效率的评价、法官违法乱纪的查处等,并做到“管者不审，审者不管，审管分离”。审判管理委员会下设三个职能部门：
1、立案室
主要工作有：对立案审查、排期、公告、审限预警、审限报延、结案登记、司法统计等、财产保全、证据保全、管辖异议的审查、审理中止审查、延长审限审查等进行跟踪管理。通过对审判流程的程序性统一管理，为审判权的有序行使提供有力保障。立案室的工作不需要太高法律素质不涉及案件的实体处理,其大量工作是辅助性的,并可以由法官助理来完成。
2、案件督察室
督察室负责对法官违法违纪案件和违法审判和行为进行审查和确认并向院长汇报外,还负责受理申诉、涉诉信访等工作。另外,其职权的行使还应侧重于抓好审判制度的落实、审判纪律的遵守等。同时,督察室还应负责建立健全司法廉洁的防范机制,定期开展法官警示教育等。
3、案件质量效率评查室
评价室负责对各个审理阶段的效率与质量进行监督和反馈、对审判程序进行监督和控制、对审判质量进行监测和评价以及对审判人员工作绩效考评和其他项目考证结果汇总。
与审判事务管理委员会相对应，设立行政事务委员会为专门负责司法行政事务。行政事务委员会下设政工科、法警队、综合科。该机构负责研究制定本院司法行政的规章制度；法官的任用、选拔、奖励和惩戒；对本院司法行政运转工作进行协调等。通过对司法行政工作的统一领导组织协调从而保证司法行政工作高效运转。
（二）科学合理设置审判业务庭
审判业务庭的设置不当也是导致法院内部审判管理行政化的重要原因，它是影响法官独立审判的重要因素，也影响合议庭职能作用正当发挥。目前法院业务庭的划分及收案范围缺乏统一的标准性和科学性，导致彼此交叉、职能模糊、机构重叠、人员增多、力量分散。笔者认为，依据刑事、民事、行政三大诉讼体系设立审判业务庭较符合司法规律和我国国情的。在实践中，由于一些法院对刑事、民事若干个庭的职责划分及收案范围缺乏统一、明确的标准，导致彼此交叉、职能模糊，有的法院甚至每年都要对各庭之间的收案范围进行调整。以民事为例，目前的设立有民一、民二庭，但实际上目前最高法对民一、民二收案范围还没有一个严格明确的划分标准，基本上是承袭原民事审判庭与经济审判庭的规定，这样就使得各地法院在立案时标准差别，一些案件案件在基层法院定民二类案件，但上诉到中院后却认为是民一类案件，造成案件互相推委。而在同一法院内，也出现因标准不一各庭之间为争办案件混乱情况。而且在案件考评标准上，也出现各民事法官考评标准的统一，因此笔者认为，以民事、刑事、行政为基础划分各审判业务庭较为合理。对于某些专业性较强的案件，如知识产权案件等，可以采取固定合议庭审理的办法解决，没有必要专门设庭。此外，对于近年来一些学者提出的执行属于行政权范围，执行庭放在法院不合适的看法。笔者认为执行庭设在法院利大于弊，因为案件到执行阶段后，还有很多工作与审判阶段的工作有千丝万缕的联系，如对执行异议复议、审理中被执行人财产情况的了解等，随时都需要原审理业务庭和法官联系。如果简单将执行工作从法院工作中分离，不仅增加当事人的诉讼成本，还会造成部门之间的推委增加裁判和执行间的矛盾、工作也会大降低。因此，执行工作还是由法院负责比较合适。不过执行工作和审判工作在业务上的要求有所区别，为了消除执行中遇到的地方和部门保护问题，执行庭要形成一种从中央、省到地方的垂直领导的上下级关系，这对提高执行效率、解决执行难的明显效果是不容忽视的。
（三）科学界定院（庭）长的职责
在新的审判管理模式下,院长和庭长应当从行政型管理、实体型决策向程序型管理、实体型监督方向转变,只有在遇到重大复杂案件,并且亲自参加审判时,他们才应当参与案件实体问题的裁决。
院长更应注重抓好非裁判性的审判管理工作：一是合理配置审判资源。院长应对全院审判人员的业务能力和知识水平有比较熟悉的了解,根据各审判人员的专长选任好各审判庭庭长和副庭长,并配备称职的审判人员；二是督察督办案件。院长可以通过定期听取立案室、督察室的工作汇报来了解和掌握全院各类案件的审理进展情况,从而对某些特定案件指示督察室来督办或者亲自督办。在掌握全院审判工作进展的情况下及时科学地安排好审判工作,并以此来了解各审判庭和审判人员的审判水平和业务素质,从而知人善任,合理地配备司法人力资源；三是搞好廉政建设。通过督察室处理投诉、申诉、来信和来访,了解审判人员的廉洁自律情况,从而决策建立相应的制度,采取相应的措施,确保司法廉洁。
庭长在审判管理工作中应侧重以下几个方面：一是合理配置本庭的法官资源,负责组建个案审判庭,重大案件应当亲自参加审判；二是配合审判事务管理委员会对本业务庭的审判工作进行审判程序的协管；三是定期组织审判人员对新的法律法规及司法解释的学习,相互交流审判经验；四是听取法官对审判工作的意见,并向院长或分管副院长汇报。
（四）强化合议庭（独任庭）功能
合议庭或者独任庭对案件应有完全的实体裁判权，不必经庭长、院长、审判委员会的批准。合议庭审理案件审理案件时，为克服“一人审两人陪”的现象，合议庭成员要对开庭工作进行合理分工，案件评议实行少数服从多数的原则，每个成员要对案件的事实认定、法律适用充分发表各自意见，充分发挥集体智慧提高办案质量。每位合议庭成员要对自己的判案意见负责。同时还要扩大独任庭的范围，将大量事实清楚、争议不大的案件通过简易程序解决，合议庭专门负责重大、疑难、复杂案件。这样在降低诉讼成本提高工作效率的同时，还优化资源配置，使合议庭的功能得到最大程度发挥。当然，如果落实强化合议庭的职权，就对我们法官整体素质提出了很高要求，目前我们法官的整体业务素质还不能完全承担起这项重任，但我们可以通过竞争来提高法院进入门槛，同时提高法官待遇来激励一大批品行优良、专业素质高、实践经验丰富的人士吸收到法官队伍。
（五）完善对审判组织的内部监督机制。
在强化独任庭、合议庭审判职责和权力的同时，有必要对独任庭、合议庭的程序合法性进行监督，同时也要注意内部监督和指导的规范化、制度化，减少监督的随意性。笔者认为主要从以下几方面进行监督：一是院长享有判后监督权，认为裁判确有错误的可以依照法定程序启动再审程序；二是院、庭长参与合议庭评议，若与合议庭意见不一致，可提请审委讨论；三是院、庭长通过抽查诉讼卷宗、裁判文书、审查审限将至案件等方式对案件审理情况进行监督；四是重视纪检监察对审判组织审判活动的监督，从而加强对审判组织成员审判纪律的监督。
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1、莫远航：《 人民法院管理理论与实务》，人民法院出版社2007年12月第1版，第89页。
2、肖扬:《在公正与效率世纪主题论坛上的致辞》,载曹建明《公正与效率的法理研究》,人民法院出社2002年版, 第7页。
3、谭世贵:《中国司法制度》,法律出版社2005年版,第54页。
4、曾广东:《浅谈审判管理权的三大转变》,载《特区法坛》2004年3期。
