[内容摘要]:近年来,随着法官职业化进程的加快,各地法院就法官队伍建设都进行了积极有效的探索,特别是对法官助理制度的构建进行了深入的探讨和研究,取得了可喜的成效。 2007年11月,最高人民法院确定在西部12个省(自治区、直辖市)的800余个基层人民法院试行法官助理制度标志着法官助理制度在西部的试点工作全面拉开。本文试从法官助理的由来入手,介绍和总结了国外法官助理制度的实践经验,并在此基础上论述了在西部地区法院构建法官助理制度的必要性和可行性,提出了在西部地区构建法官助理制度的过程中需要对配套制度的设置,法官助理职责的细化、对法官助理的管理和培训等具体的制度改革方面的建议。(全文共8790个字)
[关键词] 西部地区 法官助理制度 司法改革
一、法官助理制度的由来
法官助理,即法官助手,是直接协助法官审理案件的法院工作人员。法官助理本身没有审判权,只是为法官做一些辅助性的工作 。法官助理制度起源于美国,如今无论是英美法系,还是大陆法系,均有比较完备的法官助理制度。
法官助理制度在我国的历史不长,从2004年9月,经中央组织部同意,最高人民法院下发了《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》,正式确定了在北京市海淀区人民法院、深圳市中级人民法院、海南省高级人民法院、重庆市沙坪坝区人民法院等18个法院试行法官助理制度,标志着我国法官助理制度试点工作拉开了序幕。2007年11月,最高人民法院将法官助理试点工作向基层和西部做了大幅度的延伸,并确定在西部12个省(自治区、直辖市)的800余个基层人民法院试行法官助理制度。近两年来各试点单位按照最高人民法院的统一部署,并结合自身法院的特点,正颇有成效地试点着这项制度,构建法官助理制度后法官队伍表现出的生机和活力正逐渐明显。
二、对国外法官助理制度的考察和借鉴
众所周知,我们国家的现行司法制度是源于前苏联,是一种彻底的职权主义模式,在审判组织结构中也根本不存在介于法官和书记员之间的法官助理角色,因此很难找到可借鉴之处。而英美法系和大陆法系国家的司法制度经过长期的发展,已经形成了较为严密而完善的体系,法官助理制度在西方国家普遍存在,而且具有比较成熟的体制和成功的经验,能够为我们提供有益的借鉴。
(一) 美国的法官助理制度
在美国,法官助理制度已经有上百年的历史。1881年美国联邦最高法院法官霍勒斯格雷打自费雇佣了一名哈佛大学法学院的高材生作他的私人秘书。之后,他的继任者奥利弗霍姆斯也沿用了这一做法。1885年,美国总检察官在给国会的报告中建议为每一位联邦最高法院法官配备一名助理或秘书,从事法官所授权他的工作。1886年美国国会采纳了这一建议,并拨专款支持。1930年,国会为上诉法院法官配备助理。1936年美国联邦地区法院法官也开始享受这个待遇。而根据现在的法律规定,每一位联邦最高法院的法官可聘用两名助理,聘用年限一般为一至二年 。美国法院中的法律助理由法官从著名大学法学院最优秀的毕业生中选拔,其任务主要为法官作调查研究、草拟判决书、提供咨询等等。他们一般为法官工作一至二年,然后去律师事务所或大公司工作。上诉法院法官可以有一至三名法律助理,地区法院可以有两名 。
(二) 法国的法官助理制度
法国作为典型的大陆法系国家,其法院除了审判法官以外,还设有预审法官和调查法官,其职能与我们的法官助理有相似之处。预审法官是根据检察官的公诉书或附带民事原告的请求,对案件进行预审,以决定是否启动审判程序。其职权主要包括收集犯罪证据、询问证人、讯问被告人并告知权利、认定犯罪事实和犯罪性质、决定羁押嫌疑人等。调查法官实际上是协助法官进行审判工作的助手,对简单的案件可由调查法官自己起草判决书。
(三) 两国法官助理制度对我国建立法官助理制度的启示
无论是美国还是法国,都有一个共同的做法:法官开展司法工作,都有一定数量、层次分明的司法辅助人员从中协助,以使法官能够集中精力专注于案件审判的核心工作。在各类司法辅助人员中,与法官审判案件工作联系最为紧密、最为直接地协助审判案件的人员是法官助理。考察两个国家的法官助理制度,可以看出每个国家都各自拥有相对成功的做法,但并没有任何一个国家与其他国家完全相同,也没有任何一个国家完全套用其他国家的司法模式。美国的司法辅助人员较法国的司法辅助人员数量多,种类更齐全;而法国的司法辅助人员较美国的更为职业化。
我国法官助理制度的构建要借鉴国外的经验,但决不能照抄照搬。首先,我国与西方各国的诉讼模式有着本质的区别。比如在民事诉讼中,国外的民事诉讼多采取当事人主义,而我国的民事诉讼目前来看仍属于职权主义。其次,我国司法人员的素质与西方各国有一定得差距。因此,对于国外的法官助理制度对我国而言只具备原则性的借鉴意义。
我们要从中国的国情和法院的现状出发,以最小代价,求最大的改革效益。为此,最高人民法院在没有任何经验的情况下确立了“自上而下确定思路、自下而上积累经验、再自上而下推广经验”的方略,希望通过地方法院的改革探索,最终摸索出一套行之有效的、符合中国国情的法官助理制度。
三、在西部地区法院构建法官助理制度的必要性和可行性分析
(一) 在西部地区法院构建法官助理制度的必要性分析
1、法官助理制度是解决案多人少矛盾的最佳途径
近年来,随着我国经济、法制与世界的双接轨,公民的维权意识和法律素质不断提高。一方面引起了各基层法院每年受理案件数量激增,最明显的是民事与刑事案件数量的增长;而另一方面,基层人民法院审判人员的配置有的基本未变,有的则随着司法改革的推进有着下降的趋势,因此二者形成相对的不均衡。从而加剧了“案多人少”矛盾的日益激化。
其次,目前大部分法院还维持着 “法官+书记员”的审判组织模式。在这种审判组织模式下,法官从收案到结案大包大揽,法官既当运动员、又当裁判员 。由于案件数量的剧增,导致法官工作任务非常繁重,工作压力很大。面对如此的工作处境他们根本没有时间去专研案子、去进一步提升素质和能力。而设立法官助理制度, 将司法行政工作交由法官的高级助手---法官助理来负责,法官只在开庭审理和案件裁判两个环节介入, 其余工作均由法官助理完成或由法官助理带领书记员完成,法官就可以从繁杂的事务中解放出来, 专注于审判, 潜心研究法律知识和审判中遇到的疑难问题。因此构建法官助理制度,对于缓解当前“案多人少”的矛盾有着重要的意义。
2、法官助理制度是法官队伍精英化的必然要求
随着我国改革开放的进一步深入,特别是加入WTO以后,各种案件在数量增长的同时,案件类型也向多元化、新颖化、专业化发展。随着判案思路正向深度与广度发展,对办案法官运用与把握法律的能力提出了更高的要求,也要求我们必须拥有一支精英化的法官队伍 。但现实情况是:据统计,到2008年底我国的法官队伍人数将近20万 ,是建国初期的八倍,但法官素质却良莠不齐。最重要的原因是法官来源复杂,军队转业安置、社会招干、干部调配及应届大学生分配成为进入法院的主要渠道。这些人根本缺乏法律知识,也不具备法律思维和法律素质,仅仅通过实践积累从书记员,助理审判员和审判员慢慢的成为法官的,这样的结果必然导致法官队伍膨胀,素质低下,经验主义盛行。如果长此以往,法官队伍的精英化又从何谈起?所谓实行法官精英化就是要实现“法官即是法律的化身”这样一个社会认知和社会评价, 建立一支相对数量少但素质高的法官队伍, 有效增强公众对法官的信赖和对司法的认知, 保障司法公正, 树立司法权威 。建立法官助理制度,进而实现法官限额制对于精简庞大的法官队伍,实现法官精英化、专业化具有重要的意义。
3、法官助理制度是提高审判效率、维护社会公平正义的重要保证
法官在行使审判权的过程中,仍然存在着相当数量的事务性工作,如主持调解、安排开庭、起草法律文书等,牵扯了法官大量的时间和精力,对提高审判效率的影响是显而易见的。因此,在法官与书记员之间设置法官助理,作为法官的辅助性工作人员,将法官的一部分事务性工作剥离出来,使法官能够集中精力专司审判,对于提高审判效率和执法水平具有重要的意义。
另一方面,当前司法不公,所谓的“三案”(人情案、关系案、金钱案)现象时有发生。这种现象与我国的立法宗旨是相背离的。胡锦涛总书记指出,必须把维护社会公平正义作为政法工作的生命线。实现社会的公平正义是中国共产党的一贯主张,是发展中国特色社会主义的重大任务。对于人民法院来说,执法办案是硬道理,是第一要务。这就要求人民法院忠实于宪法法律,严格公正文明司法,维护社会公平正义 。为了杜绝这种司法不公的现象,我们必须从源头上彻底清除。而建立法官助理制度有利于法官保持在审判活动中的中立性,从而有利于保障司法公正。因为负责案件审理和裁判的法官不同当事人直接接触,同当事人接触的是法官助理而他们又不参与最终的裁判,这就能在一定程度上隔断法官同当事人及案件的联系,有利于法官中立,超然地行使审判权。有利于维护社会的公平正义。
(二) 在西部地区法院构建法官助理制度的可行性论证
1、第一批试点法院为西部法院构建法官助理制度提供了现实参考
最高人民法院有关法官助理制度的要求出台后,第一批试点法院根据自身实际情况对法官助理制度的构建进行了积极的探索。其中,一些经验得到了最高人民法院的肯定。因此,为西部地区法院构建了法官助理制度提供了现实参考。
从目前看,北京市房山区法院对法官助理制度进行了卓有成效的探索。该院实行“合议庭固定模式”(即法官 法官助理 书记员)的改革,也就是在审判长或独任法官选任的基础上建立起以法官为中心,由三名法官、两名法官助理和一名书记员组成的合议庭,由法官助理和法官分别负责庭前事宜和庭审,共同开展审判活动的职责明确、分工负责、监督有力的审判工作机制。在这种三二一审判机制下,法官助理主要从事两类工作。一是庭前准备阶段的程序性事务工作,包括送达起诉状副本等诉讼文书,协助做好证据交换工作,依职权调查证据,采取财产保全和证据保全措施,办理委托鉴定、评估、审计等事务,排定开庭时期等工作;二是开庭审判审判阶段的文字或事务性工作,文字类法官助理负责阅卷并归纳争议焦点,旁听法官开庭并帮法官草拟法律文书,办理文书印刷,案卷装订归档等工作。试点后他们认为:在“三二一”审判机制下,有利于确保司法公正,大幅度提高了办案效率,有效的降低了诉讼成本,为深化法院管理和人事制度改革奠定了基础 。
其他一些法院也实行了不同形式的法官助理制度的探索。北京崇文区法院试行“一一一”制度,海淀区法院试行“一四二”审判模式,江西省铅山县法院试行“二一一”审判模式,常州中院试行“三二一”审判模式(以上中间数均为法官助理)等等。 江苏法院的试点成效主要为:1、案件质量与效率明显提高;2、审判程序得到进一步规范;3、法院社会公信力进一步增强;4、法院内部逐渐形成良性竞争局面,等等。
综上这些法院的成功试点是法官助理制度在西部法院构建的可行性的有力论证。
2、西部地区丰富的人力资源为法官助理制度构建提供有力保证
西部地区范围包括重庆、四川、贵州、云南、西藏自治区、陕西、甘肃、青海、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、广西壮族自治区等12个省、自治区、直辖市,面积为685万平方公里,占全国的71.4%。2002年末人口3.67亿人,占全国的28.8%。2003年,国内生产总值22660亿元,占全国的16.8%。西部地区资源丰富,市场潜力大,战略位置重要 。因此吸引了一大批有志人士投身于西部建设,同时,随着金融危机的加剧,就业形势的严峻,大部分应届毕业生端正了就业观念。“到基层去,到西部去,到祖国最需要的地方去就业”的呼声已经成了时代的强音。另外法官精英化改革淘汰人员的人员也将是法官助理的合适人选。因此西部地区特殊的区位优势,丰富的人力资源是构建法官助理制度又一不可缺的因素。
3、最高法统一部署,强力推进是西部地区构建法官助理制度的制度保障
任何一项新制度的构建,如果没有强有力的制度保障的话,根本是无法建立的。最高人民法院在1999年10月20日颁布的《人民法院五年改革纲要》中第一次明确要推行法官助理制度。该纲要第三十三条规定“随着审判长选任工作的开展,结合人民法院组织法的修改、高级人民法院或以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点,摸索验。” 2004年9月,经中央组织部同意,最高人民法院下发了《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》,正式确定在北京市海淀区人民法院、深圳市中级人民法院、海南省高级人民法院、重庆市沙坪坝区人民法院等18个法院试行法官助理制度,标志着我国法官助理制度试点工作由此拉开序幕。
2007年11月,最高人民法院下发了《关于在西部地区部分基层人民法院开展法官助理试点、缓解法官短缺问题的意见》(以下简称《意见》),初步确定了在西部地区开展法官助理试点工作的思路,该《意见》还对法官助理的来源、学历条件、职责和员额等有关政策作出了调整。 同年12月,最高人民法院在贵阳召开了在西部基层人民法院开展法官助理试点工作的会议。会议按照全国法院司法改革工作会议的要求,总结了2004年以来法官助理制度试点的主要经验,并就西部12省(自治区、直辖市)基层人民法院试行法官助理工作进行了研究部署。
2008年1月,最高人民法院政治部下发了《关于在西部地区部分基层人民法院开展法官助理试点的实施方案》(以下简称《实施方案》),对法官、法官助理和书记员的职责进行了划分,并对法官助理的配备模式、配备比例、产生办法和管理作出了原则性规定。最高人民法院这一系列制度措施无疑是西部地区法院构建法官助理制度的制度保障。
四、在西部地区基层法院构建法官助理制度的建议和意见
通过各试点法院的实践,法官助理制度的优越性已经得到了各方的肯定,该制度的框架已经逐步的清晰。但还有许多需要研究和完善的地方,因此西部基层法院在推行这项制度的时一定要结合西部法院的实际情况,坚持适应审判工作需要的原则;坚持立足实际、实事求是原则;坚持适应人员分类管理要求原则,积极稳妥、逐步推行。结合国外成熟的法官助理制度,以及我国第一批试点单位的经验,笔者就关于在西部基层法院推行法官助理制度提出自己的建议和看法,以求有助于我国法官助理制度的完善。
(一) 必须尽快建立和完善相关的配套机制
为了使法官助理真正发挥作用,改革和完善人民法院人事管理制度,推进人民法院工作人员分类管理,促进审判质量与效率的提高的目的,就必须加快建设和完善一系列相关机制。
1、建议尽快修改《人民法院组织法》和《法官法》,取消审判员、助理审判员、书记员的设置。围绕审判长、法官助理、书记员的设置建立相关的制度。尽快的给法官助理一个“名份”。当前,许多法院以改革为名,直接将许多具有审判员或助理审判员职务的人员转为为法官助理,这种强行剥夺了他们审判权利的行为,已经成为法官助理普遍存在消极抵触情绪的主要原因。因此两种人事制度的交叉并存的矛盾已经不能通过实际操作解决的,必须从立法层面来解决,否则法官助理制度就会因为缺乏法律基础而形同虚设,法官助理的工作积极性及法官助理队伍的稳定性就会受到严重的影响。
2、改革法院内部的职责分工和人事管理制度,将审判事务和司法行政事务彻底分开,法官助理制度必须建立在合理的司法分工的基础上,才能科学地划定法官助理职责。因此,法院应当将法庭管理事务、陪审员管理事务、立案管理事务、审判流程管理事务、执行事务等司法行政辅助事务与审判事务明确区分开来,使法院内部的行政功能与审判功能由两个截然不同的部门来承担。这样法官就可以将主要精力集中于审判事务,审判长、法官助理、书记员的职务就可以与司法行政人员彻底分离,从而解决了两种人事管理制度交叉并存所带来的矛盾,杜绝大量的行政人员具有法官的身份,为实现法官与法官助理的知识化、职业化和精英化创造了条件。
(二) 加强对法官助理制度性质的研究,进一步细化法官助理工作职责
法官助理的性质决定法官助理的工作职责,按照各国的司法管理经验及司法活动的规律,审判事务包括核心审判事务和辅助性审判事务 。对法官助理这个阶层应结合审判工作的性质进行再分解、细化。目前这种一刀切的单一体制缺乏灵活性,不可能适应繁重的审判任务。因此,笔者认为应该将现在的法官助理进一步细化,划分为核心审判事务助理即审判长助理和辅助性审判事务助理即法庭事务助理两类。
1、核心审判事务助理(审判长助理)。核心审判事务助理(审判长助理)必须由通过国家统一司法考试,具备初任法官资格,并具有法律专业大学本科以上学历或三年以上审判工作经验的助理审判员或审判员担任。他们在辅助审判长工作时有三种选择:在审理一般案件时,可以帮助审判长解决理论问题,提供定罪和量刑方面的参考意见,或主持附带民事调解,变更强制措施申请的审查,着重解决一些程序问题;凡遇上重大疑难案件时,则与审判长一起组成合议庭参与庭审。在审判长的指导下草拟法律文书;对于相对简单的刑事案件,审判长在必要的时候,可以授权助理主持庭审,并由审判长签发法律文书。因此核心审判事务助理(审判长助理)是法官助理的高级阶段,他们是审判长的智囊和高参,协助审判长解决理论问题,同时也是今后选任新审判长的主要后备力量。
2、辅助性审判事务助理(法庭事务助理)。辅助性审判事务助理(法庭事务助理)的职能与当前实践中具有中央政法委编制的书记员职能相近,也类似于国外的法律秘书或司法公务员。他们主要完成诸如通知诉讼参与人到庭、发送各类法律文书、办理人犯或赃物执行手续等事务性工作。法庭事务助理本身没有审判权,不能成为合议庭成员参与庭审,这是他们与核心审判事务助理(审判长助理)的根本区别。因此,他们可以具有国家公务员身份,但由不具备初任法官资格的书记员担任。因为现在法庭的记录工作已经主要由聘任制的专职书记员(速录员)担任,他们作为以记录为主的传统意义上的书记员职能已经不存在。所以,充分利用这部分人力资源,将他们全部转为为法庭事务助理,脱离书记员序列而进入法官助理序列进行管理,既可以极大地调动他们的工作积极性,又可以有效地缓解审判力量的的短缺,同时也为法官助理阶层建立良性竞争的空间。
(三) 法官助理应当走进法庭参与庭审
笔者认为,既然我们让法官助理担任起草法律文书的责任,那么他就必须参与法庭审判。即使不能成为合议庭成员参与庭审,也应当旁听案件的审理和合议庭评议案件的过程。目前存在的问题是,法官助理起草法律文书时对法庭上控辩双方的争论焦点一无所知,仅仅一句起诉状、主要证据复印件、庭审笔录等书面材料起草。通常出现的情况是,当审判长还在法庭开庭时,法官助理往往已经把该案的文书制作完毕,只等填上裁判结果。可以想象,这样制作出来的裁判文书只能是一副毫无生气的框架,结果是审判长不得不经常将整个判决推倒重来,完全是在浪费时间和审判资源,完全与我们构建法官助理的根本目的背道而驰。
另外,法官助理不参加庭审也不利于他们今后的成长。在现有的条件下,审判长的后备人员只能从法官助理中产生,而参与庭审过程是法官助理学习并积累审判经验的最佳平台。如果仅审阅卷宗材料,不从庭审中获取必要的知识和经验,他们很难成为一个善于驾奴法庭进程、能够沉着应对各种复杂情况的优秀法官。
最后,法官助理在审判前主持证据交换和调解,在幕后起草法律文书,或多或少地能够对审判进程和审判长的判断施加影响,如果不出庭就等于剥夺了当事人对他们申请回避的权利。因此无论从哪个角度看,法官助理都有出庭参与庭审的理由,而我们所要做的,就是建立相关的制度和提供必要的条件。
(四)建立和健全法官助理的管理和培训机制
法官助理尽管是法院的司法辅助人员,但并不是法官个人的秘书,为了避免当前混乱的管理状态,从而体现和实现法官的价值。实现管理的高效和统一,应当建立法官助理的专门管理结构。笔者认为可以在法院内部设立法官助理联席会议或法官助理管理委员会,以便对法官助理进行统一的管理和培训。专门机构的建立对法官助理制度的完善具有重要意义:1、有利于对法官助理的统一管理,为最终推动对法官助理进行单独系列管理打下基础。法官助理与法官、书记员在同一个审判庭,根据审判需要组成不同的工作单元,各司其职,各负其责,相互配合,相互合作,共同完成案发审理中的各个环节和不同岗位的工作,从而使案件审理实现“公正与效率”。根据改革的目标,法官助理也应当实现单独系列管理,如果法官助理由法官进行管理不仅在体制上很难理顺。同时,法官与法官助理的联系过于紧密,也有悖于通过法官助理阻断法官与当事人之间联系的初衷,有违“公正”这一价值取向,因此非常有必要设立一个专门的机构,对法官进行单独管理。2、定期的培训有利于缩短法官助理之间水平的差异,迅速改善部分法官助理不能适应审判辅助事务的状况,同时还有利于增进负责不同事务的法官助理(尤其是审判长助理和法庭事务助理)之间的沟通和默契,最大限度的提高审判效率;
(五)完善法官助理的考核机制
法官的权利和义务在《法官法》中有明确的规定,书记员因工作相对明确,考核比较容易,法官助理尚处于摸索阶段,对其进行量化比较困难,同时考核的机构、考核方式等均不明确。基于对法官助理角色定位和产生方式,对法官助理应实行单独的考核机制。考核可分为平时和年度考核,法院应当成立专门的法官助理考核机构。在对法官助理工作定量考核基础上,充分考虑法官对其工作的评价意见,从而综合评定其优劣,年终根据考核情况对法官助理进行晋升、奖励或任免。
结束语
任何制度的成功实行,必须要有完整的知识体系和细致深入的实践作基础。法官助理制度还处于试点阶段,但应该加快它的研究和改革步伐。法官助理制度作为司法体制改革的一部分,改革阻力相对较小,属于现有体制内的局部调整,但起的作用不容小视。所以应进一步加大司法实践和理论研究,为最终建立科学、合理、高效的司法审判制度,促进法官职业化进程。
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1、孙祥壮著:《试论我国法官助理制度的构建》载《法律适用》2006年第4期第80页。
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5、王玲著:《试论我国法官助理制度的构建》,载http://www.studa.net/sifazhidu/061111/11511310.html,于2009年6月9日访问。
6、杨维汉著:《全国女法官共有44502名 占法官总数23.48%》,载http://news.qq.com/a/20090128/000256.htm,于2009年6月10日访问。
7、赵勇峰, 王 扬著:《设立法官助理制度的现实意义》,载《道德与观察》2003年第2期,第31页。
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11、孙祥壮著:《试论我国法官助理制度的构建》,载《法律适用》2006年第4期,第81页。
12、陈善光著:《论西部大开发的战略意义》载《华南理工大学学报:社会科学版》2001年第3卷第1期。
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