【论文提要】 我国民事司法救助制度的基本框架已经建立，但在实践中仍然存在诸多问题，如救助对象范围过窄、适用标准不明确、救助方式单一和缺少相关配套制度等。文章在分析产生这些问题的多方面原因后，认为有必要通过统一立法、扩大救助范围、明确救助标准、增加救助方式和建立相关配套制度等方式，对我国民事司法救助制度进行完善。全文约10780字。

　　　　司法救助制度是司法机关保障确有困难的当事人能够通过诉讼程序维护合法权益，实现司法公正的一项制度。在我国，存在民事、行政和刑事三个领域的司法救助制度。民事、行政司法救助制度主要是由最高人民法院2000年7月发布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》（以下简称旧《规定》）中规定。该旧《规定》于2005年4月5日由最高人民法院发布了《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》（以下简称新《规定》）进行了修订。2007年4月1日实施的《诉讼费用交纳办法》在总结以往实践经验的基础上，对司法救助制度作了更为详细、具体的规定。刑事司法救助制度主要由《刑事诉讼法》和最高院刑诉法司法解释进行规定。虽然，司法救助制度在我国已建立多年，但依然存在诸多不足，滞后于现状。本文拟对我国的民事司法救助制度进行分析，探讨其不足，提出完善建议，以期能对我国民事司法救助制度的完善有所裨益。

　　　　一、司法救助制度的内涵及其意义

　　　　（一）司法救助制度的内涵

　　　　司法救助是国家法律制度的一项重要内容。在国外，司法救助属于广义法律援助的范畴，大意是指对裁判费用的缓减免。在我国，根据2005年4月5日最高人民法院发布的《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》第2条规定，民事司法救助制度是指人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事诉讼，但经济确有困难的，实行诉讼费用的缓交、减交和免交的制度。它的主要特征有：一是实施主体为国家的审判机关；二是司法救助的对象包括民事、行政案件中合法权益受到侵害的经济确有困难的当事人；三是实施方式主要有缓交、减交或免交案件诉讼费；四是主要目的是通过缓减免诉讼费，减轻经济确有困难的当事人负担，保证他们在合法权益受到侵害时得到司法的保护，体现法律的公平和公正。

　　　　在我国，司法救助制度不同于法律援助制度。法律援助是指县级以上人民政府设立的法律援助机构组织法律援助人员，为经济困难或者特殊案件的当事人提供免收费用的法律服务。作为一项制度，它已成为世界上多数国家在司法上保护和促进人权的一项国家机制。联合国《关于律师作用的基本原则》指出：“鉴于充分保护人人都享有的人权和基本自由，无论是经济、社会和文化权利或是公民权利和政治权利，要求所有人都能有效地得到独立的法律专业人员所提供的法律服务”“律师制度与民权的结合，不仅是私权平等意义上的结合，而且更是私权与国家公权相互制约意义上的结合”[１]。自司法部于1994年初提出建立有中国特色的法律援助制度，法律援助制度在我国的发展已有十多年。2003年7月21日国务院颁布了统一的《法律援助条例》，标志着我国国家层面的法律援助制度确立。法律援助制度与司法救助虽然同为帮助当事人行使和实现诉讼权利，确保实现司法公正的法律制度，但司法救助与法律援助还是有着明显区别的。

　　　　1、提供援助的主体不同。司法救助是人民法院给予诉讼当事人的救助；而法律援助是由专门的法律援助机构来实施或组织实施的，实施的主体包括律师、基层法律服务工作者，以及社会团体、法律院校的法律援助志愿者等。

　　　　2、援助的对象不同。司法救助的对象不单是公民，还包括法人和其他组织（我国目前免交诉讼费只限于公民）。而法律援助的对象则只是个人，不包括法人和其他组织。司法救助除刑事案件外，在民事、行政诉讼中一般对原告实施，很少对被告实施；而法律援助则适用于各类案件的各方当事人。

　　　　3、提供援助的范围不同。司法救助的范围除刑事案件中按规定为被告指定辩护人外，还包括14类民事、行政案件中的困难当事人及执行案件中的申请执行人。另外，在所有各类案件中，法院对处于弱势地位的诉讼当事人都主动提供各种形式的诉讼指导。而法律援助则仅限于《法律援助条例》规定的10类案件。

　　　　4、提供援助的方式不同。司法救助实行的是为刑事报告人指定辩护人，对困难群众实行诉讼费、执行费的缓、减、免，和对于弱势地位的当事人给予诉讼指导，并在实体上保护弱势群体的合法权益。不仅提供形式上、物质上的帮助，而且在案件的实体处理上也提供帮助。可以说救助方式多种多样。而法律援助只是对符合条件的困难群众和刑事被告人提供无偿的法律服务，只有免费一种形式。

　　　　5、提供援助的阶段不同。司法救助只是在法院诉讼阶段；而法律援助则包括困难群众需要法律服务的各个司法环节及非诉讼的法律服务。

　　　　6、两者缓减免的费用性质不同。司法救助缓减免的是诉讼费，是国家的财政资金；而法律援助免收的是法律服务费用，主要是律师和一些法律工作者、社会团体的法律服务费用，也有国家补助的资金。

　　　　我国有学者主张将司法救助制度纳入法律援助制度，实践中一些国家也是这样做的。但是，笔者认为，司法救助制度是审判机关行使审判权时，对诉讼中处弱势地位的当事人予以的适当帮助。审判机关处于中立裁判者的地位，其对当事人的救助是有限的，且不能有偏袒的。而法律援助则是政府部门依法行使行政职权的结果，是行政机关实施的对具体案件中弱势一方当事人的法律援助。二者的出发点不同，具体内容不同，救助形式也存在区别。针对这些现实的情况，区分司法救助制度与法律援助制度，进一步完善司法救助制度，对保障当事人行使诉讼权利具有重要的现实意义。

　　　　（二）司法救助制度的意义

　　　　在市场经济条件下，各种社会矛盾的解决机制均需要一定的经济成本。当经济困难群众的合法权益受到侵害时，如因经济因素制约而无法诉诸法律，无法接近司法，他们就可能采取法律之外的非合法手段来解决，从而给社会带来不稳定因素，影响和谐社会的建设。最高法院针对近年来各地企业在改制、重组过程中因企业与职工解除劳动合同（买断工龄），拖欠经济补偿等引发纠纷较多的状况，新《规定》将司法救助范围扩大到追索社会保险金、劳动报酬和经济补偿金的当事人，放宽了这类人申请司法救助的条件。通过近三年的审判实践证明，这一举措对于社会的稳定与和谐都起到了积极作用。另一方面，随着我国司法体制改革的深入，司法事务专业化、职业化程度迅速提升，民事审判之程序保障、私权保护等功能逐渐理性复归，诉讼所需耗费亦随之飙升。[２]这就更加剧了经济困难群众接近司法的难度。因此，对这些经济困难群众进行帮助，使他们不因经济原因而使其合法权益得不到法律的有效保障，就是我们现阶段的一个重要任务，这是实现司法公正、保障人权的内在要求，也是建设和谐社会的题中应有之义。[３]最后，完善司法救助制度，让那些需要救济，但可能因为经济原因打不起官司的人有平等的机会利用诉讼程序，是对诉讼平等原则的落实，体现了国家对当事人诉讼的尊重，有利于人权的保护。

　　　　二、我国民事司法救助制度的立法现状

　　　　根据新《规定》，我国司法救助的适用对象共有14类，与旧《规定》所规定的11类相比，新《规定》扩大了司法救助的主体范围，适应了社会发展的新形势，与中央“建设和谐社会”的思想是相一致的。主要体现在：1、近年来，由于社会道德滑坡，出现了一些见义勇为者受伤或牺牲后，其本人及家庭经济困难的现象。因此，新《规定》将“因见义勇为或为保护社会公共利益致使自己合法权益受到损害，本人或者近亲属请求赔偿或经济补偿”的诉讼，列入司法救助范围，这有利于彰显社会正义，弘扬正气，提高社会道德水准，促进社会主义精神文明建设。2、目前，我国处于工业化、城镇化的初期，进城务工人员较多，他们中的不少人由于文化素质不高、法律知识欠缺等原因，容易被雇主拖欠工资，甚至因工伤残却得不到赔偿。为切实保障他们的合法权益，新《规定》将这类人员增列为司法救助的对象。3、现在，我国的国企改革已经进入深化阶段，人们最为敏感的产权改革已经拉开了序幕，在各地企业改制、重组过程中，侵犯职工（含小股东）合法权益的现象比较突出，尤其是因企业与职工解除劳动合同（买断工龄），拖欠经济补偿金等问题，引发了一系列的问题。为此，新《规定》将追索经济补偿金也列入了可申请司法救助的范围。4、由于我国尚处于市场经济的初期，市场监管制度不够完善，加上地方保护主义、行业保护主义作祟，食品、药品、家电、农用机械等假冒伪劣产品充斥于市场，经常造成伤害事故，导致消费者中毒、致伤、致残、甚至死亡的纠纷案件增多，新《规定》将此类案件列入司法救助的范围，有利于保护消费者的合法权益。5、由于我国的经济发展水平等原因，在现实生活中，无论农村还是城镇，一些群众虽然生活在“低保线”以上，但由于患有严重疾病，致使其本人及家庭陷入贫困。为切实保障这类人的合法权益，新《规定》将他们也列入司法救助的范围。

　　　　2007年4月1日新实施的《诉讼费用交纳办法》，在民事诉讼法的相关规定和1989年《人民法院诉讼收费办法》的基础上，对民事司法救助制度作了进一步的完善，就诉讼费的缓交、减交、免交作出了新的规定，增强了可操作性。新办法中相对于之前的制度，有以下几点不同：

　　　　第一，二者对应当准予免交、减交、缓交诉讼费用的情形规定的不同。新《诉讼费用交纳办法》第六章对司法救助中人民法院应当准予免交、减交、缓交诉讼费用的情形分别予以明确；而原有司法救助制度将免交、减交、缓交诉讼费用的情形合在一起规定，这样规定必定给予法院在实践中最终决定是免交还是减交、缓交诉讼费用的自由裁量权，使司法救助的施行具有了不确定性。即同样情形的当事人有可能获得司法救助，也有可能得不到司法救助，亦有可能获得不同的司法救助。可见，新《诉讼费用交纳办法》规定的司法救助更具明确性与可操作性。

　　　　第二，二者对当事人的司法救助申请不予批准的处理方式不同。新《诉讼费用交纳办法》中规定“应当向当事人书面说明理由”；而原有司法救助制度并无此项规定，且实践中一般只予以口头告知，而口头告知的形式不够严谨，且并不利于保护当事人的诉权。

　　　　第三，二者对符合缓交条件的司法救助申请准予的时间不同。新《诉讼费用交纳办法》中规定“应当在决定立案之前作出准予缓交的决定”；而原有司法救助制度规定“在立案时应准许当事人缓交”。新办法之所以如此规定，是为了确保发挥司法救助制度对保障当事人诉权，避免当事人的案件被作为撤诉处理，从而减少当事人的讼累。

　　　　第四，二者对法人及其他组织申请免交、减交、缓交诉讼费用的规定不尽相同。新《诉讼费用交纳办法》明确规定“诉讼费用的免交只适用于自然人”，这说明缓交、减交诉讼费用并不排除法人及其他组织也可申请；而原有司法救助制度并无此项规定，且申请免交、减交、缓交诉讼费用的主体并无自然人与法人之分，仅为笼统规定。

　　　　我国当前的民事司法救助制度确实让困难当事人获得了司法救济，充分体现了人民法院司法为民的理念。这对解决民事纠纷，维护社会稳定，促进经济发展起到推动作用。但我国民事司法救助制度起步较晚，民事司法救助形成制度体系也只是近几年的事，其规定不具体、不明确，具体操作中难以统一，体系不完备，仍需加以完善。

　　　　三、我国民事司法救助制度存在的问题及其原因

　　　　（一）我国民事司法救助制度存在的主要问题

　　　　1、救助对象范围狭窄。新《规定》对民事司法救助的范围增加到了十四项内容，概括为两方面：一是合法权益受到侵害但经济确有困难的公民个人，即追索赡养费用、抚养费、抚育费、抚恤金、养老金、社会保险金、劳动报酬等生活确有困难的公民个人。二是社会公共福利事业单位和民政部门主管的社会福利企业，如福利院、敬老院、优抚医院、精神病院、SOS儿童村等。但从实际审判工作中所接触的案件情况来看，要求获得救助的对象往往超出新《规定》的范围。我国于2001年获准加入WTO，这标志着我国进入了世界经济体系。与此相适应，我国的民事司法救助制度应当得到较大的改善和较快的发展。法人和非法人组织作为重要的法律关系的主体，在受到侵害时同样需要得到法律的保护和救助。在中国境内的外国人，符合一定条件的也应当受到救助。虽然，新的《诉讼费用交纳办法》并不排除法人及其他组织也可申请缓交、减交诉讼费用，但是还不够明确，适用的对象还是过窄。以笔者所在法院为例，因受司法救助范围制约，每年获司法救助的当事人只有极少数，体现不出司法救助的真正价值，体现不了“司法为民”的宗旨。自2001年以来，在笔者法院平均每年获得司法救助的当事人也只有60人左右，涉及到的案件约31件，仅占全院案件总数的1.5%。

　　　　2、适用标准不明确。在当事人申请民事司法救助所需符合的经济条件方面，新《规定》第2条规定是“经济确有困难”，《规定》第4条规定：“当事人请求司法救助的，应在起诉或上诉时提交书面申请和足以证明其确有经济困难的证明材料；因生活困难或者追索基本生活费用申请司法救助的，应当提供本人及其家庭经济状况符合当地民政、劳动和社会保障等部门规定的公民经济困难标准的证明。”由此可见，新《规定》并没有直接规定一个明确具体的认定标准。在司法实践中，笔者所在法院的具体做法是由立案庭工作人员对当事人提交的相关材料进行形式上的审查，没有进行实质审查（也不可能进行实质审查）。这种形式上的审查难免会出现偏差，一些应救助的当事人因材料不齐全失去了救助机会，相反一些不应救助的因想方设法取得了相关证明材料而占了救助的便宜。

　　　　3、救助方式仅限于程序申请费。新《规定》所称司法救助，是指人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事、行政诉讼，但经济确有困难的，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。由此可见，民事司法救助的费用范围仅限于程序申请费（如案件受理费、执行申请费等）；而诉讼程序中不可避免的诉讼费用（如鉴定费、公告费等），却没有明确的法律赋予当事人申请缓、减、免交的权利。这样一来，在有些案件中，即使当事人启动了诉讼程序，也会因无力承担这些诉讼费用而造成举证不能，无法从真正意义上充分的保障自己的权益。同时，我国还未建立除诉讼费外的其他救助方式，不利于被救助人的保护。

　　　　4、缺少民事司法救助相关配套制度。在当前我国诚信度不高的情形下，可能会有一些当事人利用民事司法救助制度，进行滥诉或者一些当事人故意和诉讼代理人相互串通，利用司法救助制度骗取缓减免交诉讼费。比如，2005年，笔者法院就发生了这样的案例：在五起交通事故损害赔偿案件中，诉讼代理人引诱当事人给付高昂的代理费，然后代理通过关系帮助当事人获得提请法院给予司法救助免交诉讼费的相关证明材料。事后，因逃不过办案法官的“火眼金睛”，当事人被法院责令补交诉讼费。但因我国司法救助制度没有规定诉讼代理人与当事人串通骗取法院司法救助应承担何责任的问题，导致法院没能依法惩罚制造事端的诉讼代理人。另外，由于实行民事司法救助，必然会影响法院的一些经济利益，可能导致一些地方法院特别是基层法院有法不依，或者滥用自由裁量权，使一些应该救助的对象得不到救助。而我国当前又没有系列配套制度和措施进行补救，因此有必要完善这方面的制度。在司法实践中，就出现了个别法官因“人情”帮助朋友、熟人利用司法救助制度骗取诉讼费的现象。

　　　　（二）我国民事司法救助制度问题的原因分析

　　　　我国民事司法救助制度存在的上述问题，笔者分析，主要是由于以下几个方面的原因造成的：

　　　　1、在适用主体上采用列举式。在立法技术上采用列举的方式，往往受限于当时的社会发展水平和立法者的预见能力，容易造成疏漏。而当法律法规制定颁布后，需要保持其稳定性，才能保证其权威性。所以，很多法律法规均采用列举式与概括式并举，或者采用兜底条款，以规范因社会发展出现的新情况。从我国目前的民事司法救助制度立法看，在适用主体上仅明文规定了公民和一些福利机构，缺少了法人和其他组织，虽然在新《诉讼费用交纳办法》中，已经可以推断出司法救助也可以适用于法人和其他组织，但是没有明确写明，这在很大程度上存在不确定性。

　　　　2、没有考虑到我国的地区差异和发展不平衡，制定的标准不具可操作性。由于我国现阶段各地经济发展水平极不平衡，发达地区法院对救助对象和救助条件与欠发达地区司法救助观念明显存在差异。发达地区经济发达，人民生活条件较好，经济困难者少，同时发达地区法院的经费不愁，对困难者申请救助的审查要求要宽泛些，对平时经济条件较好，但诉讼前陷入困境的当事人申请救助，法院批准。而欠发达和贫困地区，贫困人口多，法院办案经费紧缺，对于司法救助的申请审查，要严格的多，对诉讼前陷入困难的当事人申请救助一般不会同意。这给司法机关在适用民事司法救助时提供过大的自由裁量空间，一方面可能导致难以操作，另一方可能导致滥用。

　　　　3、没有考虑到现实的需要，只是涉及程序性诉讼费用。相对于我国公民的平均收入水平而言，法院的诉讼费用收取过高，公民行使诉讼权、参与诉讼的成本较大。虽然，新《诉讼费用交纳办法》出台后，已经在很大承担上降低了案件受理费和申请费，但是在实际诉讼中，还存在诸多相关诉讼费用，如鉴定费等。这构成了贫困者和弱者行使诉讼权利严重之障碍。而且，在现行体制下，法院的经费实际上相当部分来自诉讼费用。因此，出于法院部门的利益需要，民事司法救助制度的实际适用比例并不高。除了诉讼费用外，公民因诉讼所付出的其他费用就更多：交通通信费、误工费、收集证据费用和聘请律师费用等等，这些都进一步迫使公民不得不计算诉讼的付出与收益，畏于起诉，更不要说一旦败诉，还要承担沉重的诉讼费用。

　　　　4、由于采用司法解释方式，没有系统全面的考虑配套措施，使实行起来不具可操作性。司法机关出台司法解释，只是针对在司法实践中出现的新问题进行规范，属于“头痛医头、脚痛医脚”。虽然，新《诉讼费用交纳办法》是由国务院出台的，但是民事司法救助制度的核心——《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》依然是最高院的产物，由于权限所限，制约了民事司法救助制度的作用。没有一个更高位阶的立法机构对出现的新问题进行全面的考虑和协调，出台相关的配套制度。

　　　　四、完善我国民事司法救助制度的建议

　　　　（一）统一立法

　　　　建议由全国人大统一制定关于民事司法救助的法律，建立全面的民事司法救助制度。当前，我国应当在民事诉讼法的修订中，加入民事司法救助的内容。这样由全国人大统一立法，既可以体现民事司法救助制度在法律体系中的地位，还可以更好的整合资源，逐步发展完善各项配套制度。同时，笔者认为广义的司法救助制度内容应包含三大诉讼法，所以待时机成熟后，全国人大应尽快制定统一的司法救助法，囊括民事、行政和刑事诉讼领域的司法救助，进而完善我国的社会保障法律制度。

　　　　（二）扩大救助对象

　　　　在适用对象上，应采用概括式与列举式并举，加入法人和非法人组织及其他需要救助的对象。

　　　　我们认为，法人和非法人组织以及我国境内的外国人都应被纳入司法救助的范围。理由如下：首先，现代民法的基本理念之一是平等，平等包括不同主体之间的平等，而不论它们是自然人还是单位。其次，在当前的民事诉讼实践中，无力负担诉讼费用的单位为数并不少，尤其是那些涉讼金额较大案件的单位当事人。再次，从域外立法来看，司法救助的受助主体均不限于自然人，比如，在日本，作为民事诉讼当事人的法人、企业等团体组织如果有发不起工资等情况，也能作为诉讼救助的对象[４]。最后，在我国，其实已经存在对单位当事人进行司法救助的司法实践。例如，最高人民法院2000年3月17日法函（2000）20号《关于海南省高级人民法院〈关于减收积压房地产案件受理费申请执行费的请示〉的函》，同意到2000年12月31日止，对海南的积压房地产案件按50%减收案件受理费和申请执行费。

　　　　对于在我国境内的外国人，也应该纳入民事司法救助的对象，但前提是适用对等原则，即如果某个国家规定了中华人民共和国公民在这个国家可以获得司法救助，相应的这个国家的公民在我国也可以获得司法救助。

　　　　（三）明确救助标准

　　　　关于当事人经济状况的判断标准，国外的法律也有明确的规定。例如，日本是以日本宪法第25条第1款所保障的“健康的最低限度的文化生活”，即要考虑诉讼救助申请人及其家庭的平均生活（国民的一般生活标准）。在日本的司法实务判例中，对“一般生活”具体收入的判断标准，是以标准劳动者家庭的平均收入为基础，通过各种统计资料计算出来的。对当事人经济状况的判断，原则上是以申请人本人的财产为标准，但在申请人为未成年人的场合，则完全可以采用以亲权人本人的财产来支付诉讼费用，然后双方再进行债务清算，或者也可以使用财产管理方法这一手段。另外，日本的法律还规定，不动产中的宅地及农业耕地，是本人及家庭维持生计的必要手段，因此这些财产不应作为判断当事人有无经济困难的标准[５]。与日本的规定相比，我国的规定显然过于简单，难以在实践中操作，有待于在今后进一步完善，尤其应当注意保障当事人的基本人权，不应将基本生活、生产资料算入在内。

　　　　实行案件受理费用的分级别、分标准收取。鉴于我国地域宽广，各地情况千差万别，经济发展不平衡的国情，应当实行诉讼费用的不同标准进行收取。在广大农村和经济不发达地区民众收入普遍较低的情况下，收费过高必将导致许多人无法利用法院解决纠纷，因此，应当对这些地区给予适当照顾，降低对其的收费标准，以便更好的保障当事人的诉讼权利。这需要各地方政府和法院根据国家的统一立法出台适合当地情况的实施条例对标准进行细化和完善。

　　　　（四）增加救助方式

　　　　民事司法救助的方式，即司法救助机关实施司法救助时所采取的措施。当前的民事司法救助方式仅限于诉讼费用的缓减免，这显然是不够的，还需要有别的司法救助措施。

　　　　首先，应当把相关诉讼费用的缓、减、免也作为救助方式。在相关诉讼费用的收取上，应当进一步完善立法规定、协调相关部门，使得当事人不仅在案件受理费上可以申请缓、减、免交，在如鉴定费用、公告费用等与诉讼有关的、必然会发生的一些诉讼费用上亦可以申请缓、减、免交。

　　　　其次，我们认为可以在民事案件中引用指定代理人这一作法。因为在民事诉讼中，生活极端贫困，没有生活来源的当事人往往同时是法律知识缺乏，仅仅使他们顺利进入诉讼程序，可因法律知识的缺乏明明“有理”可能胜诉而打不赢官司，此时诉讼费的缓免工作已丧失了原本的意义，仅达到了形式正义的层面。而法律援助制度往往不能够深入到现实中的每一个案件，当事人可能不求助于法律援助机构而直接向法院提起诉讼。因此，在民事诉讼中亦可引入指定诉讼代理人的做法，在符合民事司法救助的条件下，可为当事人提供法律知识的司法救助。

　　　　再次，针对个案中的被救助对象由于欠缺法律知识，也可以规定法官的释明义务。释明是法官在审理案件时的一项重要义务，也是一项重要的民事救助形式。法官行使释明义务，要贯穿到审理的全部程序中。释明要规定以下程序：1、立案时释明，当事人在起诉时，立案法官要在审查诉状后，对诉讼请求是否适当、当事人的权利义务、诉讼举证和诉讼风险进行释明。2、庭审准备阶段的释明，法官应当主动对交换证据、举证后果、诉讼程序、请求、事实进行释明。3、庭审中的释明，法官应当对诉讼权利义务、诉讼法律后果等进行释明。

　　　　（五）建立其他配套制度

　　　　如果由全国人大统一立法，就可以动用更多的资源和权力，建立其他配套制度。

　　　　1、建立小额救助调解制度，鼓励当事人诉前寻求协商解决纠纷。在司法救助的运行过程中，将会出现需要救助对象的众多与法院资金、人力不足的矛盾。为降低法院承担过多的司法救助责任而造成的困难，我们可以采用协商的形式解决部分标的额较小，案情简单的需救助的案件。这样既分流了一部分救助案件，使当事人得到了救助，法院也节省了诉讼成本。具体操作者可为司法行政部门成立的专门协调机构和协调员，法院在审查司法救助申请时，对符合适用小额救助调解的案件，直接转给司法行政部门的协调机构，当事人达成的调解协议具有法律效力，达不成调解的，方进入诉讼程序。从而省去法院的诉讼程序，节省了诉讼成本，这可视为配合司法救助的一种方式。

　　　　2、设立相关罚则，防止利用司法救助进行滥诉。具体如下：对于滥用诉权应取消司法救助，并予以相应罚款制裁；对于明显败诉的在决定诉讼费用负担时，可根据其申请司法救助中的不同行为给予诉讼费用补偿或惩罚。

　　　　3、设立司法救助监督机构。鉴于当前司法救助在司法实践中要么过于宽泛要么过于严厉的弊端，笔者建议建立专门监督机构来承担司法救助制度的运行、实施的有效监督，或者成立专门机关或附设于检察机关并赋予监督职能。

　　　　4、保证法院办公费用，建立以政府拨款为主，多渠道筹集救助经费的体制。在我国，财政拨给的“业务补助经费”以及法院可以设立的“备用金”仍然需要与诉讼费收入的多少互相挂钩，[６]从而诉讼费收入与法院自身利益之间存在着紧密的联系，再加上对诉讼费用的减、免、缓会在客观上降低当事人利用诉讼机制的“门槛”，从而在一定程度上可能会导致法院工作量的增加。这都会导致司法救助实施难以施行。在目前法院所获预算经费明显不足乃至严重不足的情况下，司法救助与法院“自身利益”之间是存在直接冲突的，两者此消彼涨。具体分析来看，最高人民法院出台的新、旧《规定》中均没有涉及救助资金的来源问题。与此形成鲜明对比的是，《法律援助条例》第三条明确要求县级以上各级人民政府应为法律援助提供积极的财政支持。实践中，国家每年所拨的法律援助经费也仅限于对法律援助的支持，国家财政并没有拿出专项资金用于司法救助。故在法院决定当事人减、免、缓交诉讼费用的案件中，法院所支出的救助成本在很大程度上是由法院自身承担了。长此以往，对于人民法院来讲，实施救助越多，则负担越重。因此，要解决人民法院履行司法救助义务与其本身利益之间存在的内在的紧张关系，各级政府必须要把法院的司法救助费用列入财政预算，加大对法院的经费支持力度，确保法院不因减免诉讼费而影响获得各项经费的数量。在具体实施中，要通过建立司法救助的专项基金来保障，避免由法院单独承担这个沉重的负担。司法救助是一种国家职能、政府行为，它是政府的责任，也是一项社会事业，但主要是政府的职责，因此司法救助的资金来源主要由政府财政负担，建立政府对司法救助的经费保障机制，以更好地保护弱势群体的合法权益，体现社会的公平与正义，同时也减轻法院的经济负担。

　　　　建议引入诉讼保险制度，减轻司法救助的压力。为减轻司法救助的压力,可以考虑引入西方施行的诉讼保险制度。该制度是投保人通过购买确定的诉讼险种，在自己与他人发生诉讼时，由保险公司通过理赔方式向投保人支付诉讼费用的保险制度。因为中等收入阶层不能获得司法救助，其主要用来帮助他们通过投保利用诉讼制度实现其正当权益。[７]我们国家的财力有限，不可能无限满足司法投入的需要，仅靠司法救助，不可能为所有的人提供接近司法的渠道，为此引入诉讼保险制度是一个不错的选择。

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　　　　[１]　张志铭：《当代中国的律师业——以民权为基本尺度》，载夏勇主编：《走向权利的时代》（修订本），中国政法大学出版社2000年版，第110-111页。

　　　　[２] 方流芳：《民事诉讼收费考》，《人大法律评论》2000年卷第1辑。

　　　　[３] 参见周成泓：《建设社会主义和谐社会视野下的民事司法救助制度》，法律图书馆网站，http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=6022.，2007年6月15日访问。

　　　　[４] 常怡：《比较民事诉讼法》，中国政法大学出版社2002版,第499页。

　　　　[５] 陶建国：《日本民事诉讼费用救助制度之研究》，《河北法学》，2005年第3期。

　　　　[６] 具体参见1999年7月22日，财政部和最高人民法院联合发布的《人民法院诉讼费用管理办法》第16条的规定。

　　　　[７] 陈刚主编：《比较民事诉讼法》（2000年卷），中国人民大学出版社2001年版，第143页。