城市发展离不开拆迁，没有拆迁便没有城市的发展。房屋是人民群众最基本的生存条件之一，因而，城市房屋拆迁工作涉及人民群众的切身利益，解决得不好，极易引发群体性纠纷。近年来拆迁恶性案件频发，严重影响社会的和谐稳定，影响党和政府的形象和城市投资环境。房屋拆迁纠纷表面上看是一个城市建设纠纷问题，实际上它已牵涉到法律调整、政府职能、公众权利、生存权保护等诸多方面，法院在审理和执行该类案件面临诸多困难和压力。2011年1月21日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称新条例），废止了2001年的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称旧条例），取消了政府的“行政强拆”，转由人民法院统一实行“司法强拆”，该规定被社会认为是最大的亮点。新《条例》施行才过三个月，2011年4月29日湖南省株洲市就发生人民法院组织实施房屋强制拆迁时被执行人汪家正在拆迁强制执行中自焚，经抢救无效死亡的严重事件，引起社会关注度极高，造成的社会影响极为恶劣。5月6日最高法院发出了《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》（以下简称紧急通知），要求各级法院必须高度重视，切实增强紧迫感和危机感，必须严格审查执行依据的合法性，必须严格控制诉讼中的先于执行，必须慎用强制手段，确保万无一失，这表明人民法院在处理强制拆迁问题的高度重视与细心谨慎。5月中旬国务院办公厅、国土资源部等部委连续发出通知，要求加强征地拆迁工作的监督检查，采取有力措施，确保不再发生违法强制拆迁、暴力拆迁事件。但是，拆迁恶性案件还是不断发生。9月26日监察部、国土资源部、住建部、国务院纠风办四部委通报今年上半年发生的11起强制拆迁致人伤亡案件，给予党纪政纪处分和行政问责57人，其中副省级1人，市厅级4人，涉嫌犯罪移送司法机关处理31人。其处理的范围之广、力度之大再度引起全社会关注，这一切均充分显示出党中央、国务院制止违法征地、房屋拆迁、切实维护人民利益的态度和决心。
新《条例》规定“司法强拆”取代“行政强制”，人民法院作为房屋拆迁案件的审理及执行机关，再度面临严峻的考验。针对棘手的房屋强制拆迁问题，人民法院如何转变司法职能，如何有效深入推进社会矛盾化解，如何积极应对？是当前摆在人民法院面前的一项重大课题。最高人民法院在《紧急通知》中指出，积极探索“裁执分离”模式，即由法院审查、政府组织实施。此后，《行政强制法》在审议过程中删除了草案（四）第六十条规定的“行政机关向人民法院申请强制执行的案件,裁定执行的,由人民法院执行”，将于2012年施行的《行政强制法》规定了行政机关自行强制和申请人民法院强制两种强制执行类型，这为“裁执分离”提供了法律依据。现最高人民法院正就“裁执分离”进行试点。为了避免房屋强制拆迁恶性事件的发生，必须深挖案件发生的根源，进行全面的调查分析，进而采取有效措施，才是解决问题的根本出路。对房屋拆迁案件进行有益探索，对于正确处理好房屋拆迁案件，依法规范地做好房屋拆迁工作，对于促进经济发展、维护社会稳定、维护法院的司法权威，构建和谐社会无疑具有十分重要的意义。目前，“裁执分离”还处于探索阶段，如果成功，势必对我国的司法体制及行政体制产生重大影响。笔者认为，“裁执分离”模式，符合司法权力和行政权力的定位，是行政权、司法权的科学配置，有利于保障拆迁户的权益，保障拆迁工作的顺利进行，是实施拆迁的有效举措，但避免拆迁恶性频发，不是简单实行“裁执分离”就能高枕无忧，需要在“裁执分离”模式下对相关理念、制度、措施进行树立、构建与完善，才能根本上改变目前房屋强制拆迁的困境。
一、“裁执分离”模式下树立三种执法理念
人民法院审理好房屋拆迁案件，首先应树立好以下三种执法理念：
1、为大局服务理念。住房是群众的最基本的生存条件之一，房屋拆迁案件关系千家万户最根本的切身利益，解决得不好，极易引起群体性纠纷，影响社会稳定。法院要把思想和行动高度统一到城市发展大局上来，把法律、服务大局、人民利益有机结合起来，处理好每一个房屋拆迁案件，妥善化解矛盾，快速平息争端，服务大局，维护社会稳定。
2、为人民司法理念。审理房屋拆迁案件，既要维护城市建设需要，更要注意维护被拆迁人的合法权益，坚持以人为本的科学发展观，落实司法为民的各项措施，切实帮助群众解决困难，维护拆迁当事人合法权益。
3、依法独立行使审判权理念。《宪法》规定了人民法院独立行使审判权，因此，要牢固树立人民法院独立行使审判权的理念，在审理拆迁案件时，做到合法、公开、公正，才能获得社会的认同，才能实现司法的权威，才能实现法律的预期效果。
二、“裁执分离”模式下法律构建与完善的三项制度
拆迁恶性案件频发，由于制度上的漏洞应当引起重视，如果没有从制度的层面上去完善，而仅对个案进行反思或简单的小修小补，无非于舍本逐末，问题没有得到根本的解决。笔者认为，避免恶性事件的发生，构建和谐拆迁，在“裁执分离”模式下，至少有以下三项法律制度应当完善或构建：
1、完善法制统一制度。胡锦涛总书记多次强调，社会主义市场经济是法制经济，这不仅需要不断完善法律体系，更需要我们建立一个公平公正、相互配合而不是相互矛盾的立法、司法体制。因此，在法律规范的层面看，需要梳理法律、行政法规、部门规章以及地方性法规、规章、规范性文件的关系，避免它们之间出现“打架”现象，消除制度间冲突和模糊，为拆迁提供公正、公平的法律环境。
2、构建对特困群体的救助制度。拆迁案件中，涉及年老体弱、残疾无业、缺乏劳动能力或独立生活能力的人群等的特困户，他们经济收入普遍很低，没有足够的经济能力购房。法律对特困群体作为被拆迁人的情况没有作出特别规定，易引起被拆迁人房屋被拆后无家可归的现象或者暴力抗拒拆迁，影响社会的稳定。解决困难被拆迁户的补偿安置问题，帮助困难群体解决生存危机是政府应当担负的责任，因此，构建对特困群体的救助制度，可以由政府出面，根据他们的实际情况，采用公益性补助、补贴，发放政策性贷款、提供经济适用房、廉租房等方法给予救助，解决它们的后顾之忧，利于社会和谐。
3、构建适应市场经济的补偿制度。现行法律规定房屋拆迁仅对房屋、搬迁、安置、停产停业的损失等进行补偿，但然不完善，具体表现在：一方面，缺乏对隐性损失作补偿的规定。隐性损失，即因拆迁而致使被拆迁人生产、生活水平下降而受到的不能以量来计算的损失，比如被拆迁人迁出市中心区后，造成工作、学习、交通、日常生活等诸多不便，导致生活质量下降。由于隐性损失增加了其生存成本，往往引发大量纠纷。另一方面，缺乏对土地使用费作补偿的规定。随着城市级差地租的不断升值，土地使用权某种程度上的价值可能大于房产，仅对房屋进行补偿不合理、不适用市场经济的发展，难免会出现拆迁人因补偿不合理而暴力抗拒拆迁的情形。因此，构建适应市场经济的补偿制度，是急需解决的突出问题。
三、“裁执分离”模式下在司法审查权中完善当事人利益诉求渠道的四项举措
由于目前的司法审查权的限制，以及群众利益诉求渠道的有限性，导致当事人的权益得不到及时、有效地维护，容易引起当事人采取不理智行为，因此，通过完善司法审查权来弥补当事人的利益诉求渠道的不足，便成为了避免恶性案件频发的重要举措。课题组认为，在司法审查权中完善当事人利益诉求渠道的举措包括：
1、建立对补偿标准的合理性审查制度。我国《行政诉讼法》第五条规定：人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。因此，法院在审理拆迁安置补偿裁决案件时，只对被具体行政行为的合法性进行审查，如果认定拆迁行政裁决不合法，只能判决撤销并责令重作。这往往造成行政案件终结，而对被拆迁人最关心的补偿问题迟迟得不到解决，被拆迁人合法权益难以维护，是恶性案件引发的重要原因。《行政诉讼法》第五十四条仅对显失公正的行政处罚规定了司法变更权，主要是考虑司法权不能替代行政权。但是，我们应当注意到，非公益性拆迁裁决的处理对象是拆迁双方当事人的民事权利，实际上是司法权的范畴，从提高司法审查效率、限制行政机关显属不当的行政行为，减少当事人讼累出发，应当确立全面审查制度，赋予法院对非公益拆迁安置补偿裁决的司法变更权，这样，更符合法的精神、行政目的，也利于平息纠纷、化解矛盾。
2、构建行政附带民事诉讼制度。拆迁补偿安置纠纷客观上存在行政诉讼和民事诉讼两种解决途径。2000年最高法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第六十一条规定，被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理，这无疑为人民法院审理拆迁行政案件指明了一条新思路。构建非公益性拆迁行政裁决行政案件附带民事诉讼制度，是指人民法院在行政诉讼中审查拆迁当事人不服拆迁主管部门就拆迁当事人之间的拆迁补偿安置纠纷所作裁决的同时，可以通过附带民事诉讼直接确定拆迁当事人之间的拆迁补偿安置权利义务。通过附带的民事诉讼直接解决拆迁人与被拆迁人的民事纠纷，这对于纠纷的解决、监督行政机关的行为、提高司法效率、促进社会和谐稳定，必然起到重要的推动作用。
3、构建行政调解制度。根据行政诉讼法规定，法院审理行政案件不适用调解。其立法本意是，行政机关及其工作人员对于国家权力不能随意处分。因此，法院在审理房屋拆迁行政裁决案件时，不适用调解，但是，这并不符合拆迁纠纷解决的时效性要求，不适应及时解决该类案件纠纷的需要。在非公益性拆迁行政裁决案件，虽然裁决体现的是国家意志，但确定双方当事人的补偿安置等属于民事权利义务关系，对于民事权利义务，当事人在不违反法律规定的情况下是自由处分的，对国家权利没有影响。拆迁补偿裁决案件如果简单地以判决方式结案，当事人难以服判息诉，矛盾得不到解决，导致缠诉、上访等情况的出现。房屋非公益性拆迁行政裁决案件若以调解方式结案，则案结事了，既解决了原、被告之间的行政争议，达到了行政机关行政管理的目的，又化解民事纠纷，满足了行政相对人的要求，法律效果、社会效果、政治效果良好。
4、完善房屋拆迁案件的受案、审理渠道。由于房屋一旦被错误、违法拆迁后、就无法执行回转，容易造成恶劣的影响，由于案件的特殊性，因此，必须注重对当事人权益的保护，要畅通受案渠道以及完善被拆迁人对违法拆迁行为的诉求渠道，完善中止或终结的执行案件，以及案外人或其他当事人的异议、变更或追加被执行人等一系列举措，并做到司法便民、为民，妥善处理好房屋拆迁纠纷。
值得欣慰的是，今年10月13日，最高人民法院在北京市高级人民法院召开了《行政诉讼法》修改研讨会，会上指出，随着时代的发展，现行《行政诉讼法》对行政相对人权益救济的有效性不够，相当的行政争议游离在制度设计之外，为行政审判功能的发挥带来负面影响。因此，如何实现解决行政争议的有效性问题，如何解决行政诉讼救济的广泛性问题，如何实现《行政诉讼法》的科学性问题，是此次研讨会关注的重点。[1]因此，在司法审查权中完善当事人利益诉求渠道的举措，无疑正契合了《行政诉讼法》修改研讨会关注的问题，具有现实可行性。
四、“裁执分离”模式下严格司法审查权的四项举措
“裁执分离”模式下，法院只负责对政府的拆迁申请进行审查，进而做出否准予拆迁的裁决，裁决强制执行的，具体执行工作则由政府组织实施。“裁执分离”，是对法院司法力量是一个严峻的考验，如果行政拆迁本身缺乏实质正义，而法院依法所进行的审查仅限于形式、程序，必然在拆迁对象中造成猜疑,认为法院和行政机关共同来对付自己，那么，强拆发生的问题仍有可能在“裁执分离”中重演，因此，“裁执分离”必须以司法对行政行为的严格审查为前提。
1、严格把握好公益拆迁与非公益拆迁的界限。我国《宪法》、《物权法》规定，为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民私有财产实行征收或者征用并给予补偿。但由于此前相关法律并未明确规定何种利益为公共利益，因而造成房屋拆迁性质上的混论。2011年新《条例》第八条列举了属于公共利益的五种具体情形以及法律、行政法规规定的其他公共利益。由于公益拆迁与非公益拆迁在审理程序与实体处理上均有着较大的区别，因此，人民法院在审理房屋拆迁案件时，严格依照法律规定，厘清公益拆迁与非公益拆迁的界限，防止商业性拆迁打着公共利益拆迁的旗子侵犯公民的合法权利，正如最高法院《紧急通知》所言，坚决反对和抵制以“服务大局”为名、行危害大局之实的一切错误观点和行为。
2、从严审查拆迁行政案件。房屋拆迁行政诉讼案件，包括对房屋拆迁许可前置行政程序行政行为不服提起的诉讼，以及对拆迁许可行为、房屋拆迁裁决行为、行政处罚行为、拆迁强制措施行为不服的诉讼和对行政机关不作为的诉讼。法院应当厘清不同情况的不同审查标准。对于强制拆迁行政案件，应从拆迁行政主管部门的资格、拆迁行政程序、拆迁补偿安置等方面进行全面审查，强化行政行为的程序性审查、强化拆迁评估的程序性审查、强化地方规范性文件与上位法关系的程序性审查。对争议较大的案件，应当进行听证。
3、严格非诉行政强制拆迁审查标准。对行政机关申请法院强制执行拆迁的案件，必须严把立案关、审查关，坚持依法审查，不得背离公正、中立立场而迁就违法或不当的行政行为。严格遵照最高人民法院《紧急通知》的精神，凡不符合法定受案条件以及未进行社会稳定风险评估的申请，一律退回申请机关或裁定不予受理；对于被拆迁人、被拆迁关系人在补偿安置裁决规定的期限内拒不搬迁，但行政复议和起诉期限尚未届满，房屋拆迁管理部门或者拆迁人向法院申请强制执行的，法院一律不予受理；对于明显缺乏事实根据，明显缺乏法律依据，严重违反法定程序，超过申请期限，补偿安置不到位以及具体行政行为合法但确有明显不合理及不宜执行情形的，征收补偿决定明显违法的，法院也应当裁定不予准许执行。对于争议较大的案件，应当进行听证。
4、严格控制先予执行。要严格掌握先予执行的法律条件，慎用先予执行措施。对民事案件中的先予执行申请，人民法院应当依照有关法律法规的规定严格进行审查，对于当事人之间争议较大、可能引起矛盾激化、涉及社会稳定的案件，一般不予准许。在行政诉讼过程中，申请先予执行拆迁行为的，一般不予准许，但不及时申请执行可能给国家利益、公共利益造成不可弥补的损失的除外。依照最高人民法院《紧急通知》中规定，对涉及征地拆迁申请法院强制执行的案件，凡是被执行人尚未超过法定起诉期限的，一律不予受理；凡是当事人就相关行政行为已经提起诉讼，其他当事人或者有关部门申请先于执行的，原则上不得准许，确需先于执行的，必须报上一级法院批准。坚决防止出现被拆迁人官司打赢了，但房子已经被拆掉的尴尬局面。
五、“裁执分离”模式下完善司法审查权需落实的六项措施
处理好房屋拆迁纠纷，在完善相关制度的同时，需要认真把握该类案件的特点与难点，认真研究该类案件的审判规律、审判方式方法，落实各项措施，妥善处理房屋拆迁纠纷。
1、加大拆迁行政案件异地管辖力度。地方法院的人、财、物等方面都依赖于地方政府，在审理当地政府为被告的行政案件时难免有所顾虑。因此，要积极推进行政案件管辖制度的改革，加大指定管辖、异地审理、提审的力度，防止和排除地方非法干预。做法是：有管辖权的基层人民法院不适宜管辖的第一审行政案件，经原告申请、基层人民法院提请或者中级人民法院决定，可以由中级人民法院将案件指定到本辖区内其他基层人民法院管辖审理，实行异地管辖，中院也可决定由自己审理。通过管辖改革，较小的代价可以解决长期困扰行政审判的难题，对于保证人民法院公正审判意义重大。在对500人的调查中，绝大多数人表示愿意异地审判，路远不是大问题，不公正才是大问题。
2、把握好立案分流。基于城市房屋拆迁诉讼的双重法律关系属性，人民法院在接到有关城市房屋拆迁起诉状后，应先受理，并对其所涉及拆迁的性质进行初步司法审查并立案。若案件属于公益性拆迁，则交行政法庭立案办理。若属于商业拆迁，则还应进一步审查其诉讼请求，若是对于行政许可决定等行政行为不服，仍交由行政法庭立案办理；对于拆迁补偿安置产生的纠纷以及行政裁决行为不服的纠纷交由民事庭审理。通过对案件来源进行合理的分流，可以确保诉讼进程的流畅性，确保当事人的诉权保护，提高诉讼效率。
3、注重程序处理透明、公正。由于在征收、补偿、安置等阶段缺乏公开性、透明性，是众多恶性案件引发的一个重要原因，因此，法院在审理房屋拆迁案件，应当注重程序的透明、公开。在拆与不拆、补多补少等问题上让当事人开得清楚，弄得明白。在办理案件过程中适时邀请检察机关、人大机关，群众代表等参与，这也向社会公众证明，通过公正司法解决拆迁中的矛盾，赢得群众的认同，促进社会和谐。
4、坚持教育为主，注重调解。拆迁矛盾是尖锐的，不能用简单的是非观念来衡量。因此，应注重教育、说服，多调解才能钝化矛盾。针对拆迁中普遍存在的补偿机制不合理这一问题，着重做拆迁人的工作，说服其在补偿安置方面适当予以让步。对被拆迁人，则应深入、细致、耐心地做法制宣传工作等调解工作，客观、准确地了解被拆迁人的思想动态，把调解工作贯彻审判、执行工作的始终。通过调解处理，化解了诉讼矛盾，消除了不稳定因素，实现法律效果和社会效果的统一。
5、加强对媒体等舆论的正确引导。目前一些媒体缺乏对某些拆迁事件的客观了解，进行了非理性报道，不仅阻碍拆迁工作，使拆迁工作难上加难，而且还会激化矛盾，影响社会稳定。因此，法院在审理拆迁案件中，要避免媒体对审判的不当干扰，注重对媒体的正确引导，引导媒体保持理性客观的态度，冷静全面地把事件的来龙去脉予以报道，不能为追求自身效应而盲目炒作。同时，通过媒体、网络等媒介做好法制宣传、解释政策和化解矛盾等工作，正确引导广大民众的心态，争取群众、社会对法院处理案件的理解和支持。
6、加强沟通配合。房屋拆迁是一项整体工程，从拆迁立项到最后拆迁完毕，往往涉及规划、房管、土地、建设、社保等多个行政部门的行为，因此，不是法院一家就能把问题解决好，法院应该积极取得地方党委、政府的支持，争得上级法院的关注和重视，及时汇报案情，沟通思想，取得各相关部门的通力协作，与法院自身的努力形成合力，才能稳步推进拆迁工作。
六、“裁执模式”下对房屋拆迁行政部门的五项建议
“裁执模式”下，审理城市房屋拆迁案件，是人民法院的职责所在，但房屋强制拆迁的具体实施，是政府及行政部门的责任，况且，从房屋征收的征收规划、立项、审批、公告，补偿安置等工作，都与政府部门相关联，做好房屋征收、拆迁工作，实施和谐拆迁，维护社会的和谐稳定，也是政府各部门义不容辞的责任，更是社会的期盼，为此：
1、政府进行角色的正确定位
政府应依法行使权力，充分尊重每个公民的合法权益，切实做到执法为民，不能为了一己私利滥用手中的权力，与开发商相互勾结，谋求土地财政。避免强取公民财产，在拆迁过程中应最大程度争取被拆迁户的支持和理解，主动接受社会和公众监督，避免过激行为。改与民争利为让利于民，改为自己和开发商谋利为统筹兼顾各方合理利益诉求，拆迁这个难题就会迎刃而解。
2、充分运用市场经济原理调节利益关系
经济学讲财富创造，通过交换，双方获得了利益，即双赢。拆迁问题，不用市场的方式来解决，通过交换一方利益受损，难免会出现纠纷。就商业拆迁而言，就得你情我愿，试想房屋值100万元，开发商给了100万元或更多，这样当然就没有暴力拆迁的问题了。如果是公益拆迁，政府也不能制定文件压低安置、补偿标准，应依据市场价格合理评估。群众得到实惠，拆迁才会顺利，社会才能和谐。
3、严惩强拆违法行为
恶性案件的频发，违法拆迁也是其中一个重要原因，因此，要依法严惩违法拆迁、暴力拆迁，发现一起查处一起，绝不迁就姑息，坚决杜绝先斩后奏的拆迁方式。对有令不行、有禁不止的，或因工作不力、简单粗暴、滥用职权、滥用强制手段、失职等引发恶性事件和群体性事件的，依照有关规定严肃追究有关领导和直接责任人员的责任。
4、建立强制拆迁突发事件的处置制度
由于拆迁中的突发事件频发，但各地没有统一的程序，做法各不一致，主观操作性强，效果不一，稍有不慎还会造成极大的负面影响。如湖南株洲汪家正事件，荷塘区人民法院组织对汪家实施强拆，强拆人员破门而入，汪家父子爬上屋顶，并将汽油倒在身上阻止强拆，由于采取处置措施不当，没有撤退强拆队伍，导致恶性事件的发生。因此，应当建立具体明确的《强制拆迁突发紧急情况处理程序规则》，罗列实践中常见的非理性行为，制定具体详尽的操作步骤、处置程序以及伤员救助办法等，保证工作人员有法可依、有章可循，把握好统一的执法尺度，保证拆迁工作的规范、有序进行。
5、营造良好的拆迁氛围
房屋拆迁不仅是一个法律问题，也是一个政治问题。一些地方的拆迁之所以成为“火药桶”，一个重要原因就是群众工作不到位，方法简单，甚至以强迫、威胁等方式对待被拆迁群众，致使矛盾不断激化。因此，要加强对征收、拆迁的宣传力度，完善拆迁纠纷矛盾排查调处机制，及时解决群众反映的问题和合理要求，争取把问题解决在萌芽状态。畅通民意渠道，引导被拆迁户正确维权。完善法律服务，积极为群众解答法律咨询，引导群众依法拆迁、依法维权，积极营造依法、有序、和谐的拆迁氛围。
总之，城市房屋的拆迁工作关系到千家万户的切身利益，关系到发展大局，关系到社会和谐稳定，司法机制解决拆迁纠纷的能力面临着极大的考验，在这种情况下，人民法院始终应站在服务大局的高度，依法妥善处理好拆迁纠纷案件，为国家建设、人民安定和社会和谐不懈努力，保证纠纷解决的质量和效果，真正实现阳光执法、文明、和谐拆迁。
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[1] 摘自《最高法院召开行政诉讼法修改研讨会》，人民法院报，2011年10月14日，总第5108期。
