[内容摘要]行政复议制度是行政救济制度的重要成部分。在实践中，我国的行政复议制度在社会生活中发挥着积极作用，但还存在着一些缺陷，需要不断的发展与完善。本文拟通过介绍我国现行的行政复议制度的内容，从而分析其存在的缺陷，并结合现状来谈完善我国行政复议制度的思路。

　　　　[关键词] 行政复议　　　行政复议制度　　　 缺陷　　　完善

　　　　我国的行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。[①]

　　　　行政复议的设置是为了防止和纠正违法的或不当的具体性行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权而规定的。行政复议的有关规定由原来的条例发展到法的高度，1999年10月1日起施行了《行政复议法》，其特征有：第一，行政复议所处理的争议是行政争议，主要是行政主体在行政管理过程中因实施具体行政行为而与相对人发生的争议，行政复议 不解决民事争议；第二，行政复议以具体行政行为为审查对象，并附带审查抽象行政行为中的的其他规范性文件，但不审查行政法规和规章；第三，行政复议主要采用书面审查的方式审理；第四，行政复议机关主要遵循合法、公正、公开、及时、便民原则进行复议；第五，行政复议采取一级复议制度，即行政争议经过行政机关一次审理并作出裁决之后，申请人即使不服，也不得向有关行政机关再次申请复议，只能向法院提起行政诉讼的一种法律制度。

　　　　一 我国行政复议制度的缺陷

　　　　通过对我国现行行政复议制度的分析，我们可以发现我国的行政复议度在发挥其作用的实践过程中存在着许多问题，其缺陷主要表现在以下方面：

　　　　(一)行政复议只能对部分抽象行政行为发挥有限的监督作用。

　　　　一直以来我国对抽象行政行为的监督几乎处于一种空白状态，1990年10月1日实施的我国行政诉讼法第12条第二款规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。1999年4月29日通过的我国《行政复议法》第7条就对纳入行政复议申请范围的抽象行政行为的范围和方法作了规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法、在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（1）国务院部门的规定；（2）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（3）乡、镇人民政府的规定。前款所列不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章，规章的审查依据法律、行政法规办理。”《行政复议法》只是将规章以下的抽象行政行为有限地纳入了行政复议范围，对于行政法规、规章，行政复议仍然不能发挥监督作用。[②]

　　　　由此可见我国行政诉讼法和行政复议法均将部分抽象行政行为排除在诉讼和复议的受案范围之外，对抽象行政行为的监督是十分有限和薄弱的。从理论上对抽象行政行为的不重视，只能有限地监督部分抽象行政行为，是我国行政复议制度，也是世界各国行政复议制度的重大缺陷。

　　　　（二）复议机构缺乏独立性，复议人员缺乏专业性，难以保障行政复议的公正性。

　　　　我国《行政复议法》规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。目前，复议机关中负责法制工作的机构只是复议机关的一个内部行政机构，隶属于各级人民政府职能部门，无独立的行政主体地位。在行政复议案件的管辖方面，我国奉行“上一级复议”的原则，即一般情况下行政复议机关是作出原行政行为的行政机关的本身。由于无法避免“自己做自己的法官”，履行复议职责的复议机构难以作出公正的行政复议决定，行政相对人也难以信服在这样的审查机制下作出的复议结论。实践中，各级人民政府及其职能部门根据工作需要设立隶属于自身主管行政复议的工作机构，无法形成独立而又统一的行政复议机构体系。行政复议本是行政法为保护行政相对人合法权益而设立的一种行政救济制度，但由于缺乏独立法律地位且易受行政干扰的复议机构来履行复议职责难以实现行政复议制度的立法宗旨。

　　　　同时，行政复议法没有明确规定行政复议人员的任职资格。行政复议人员以行政复议机关的名义具体审查复议案件并做出复议决定，应具有与其职责相应的专业知识和工作经验，法律应严格规定行政复议人员的任职资格，保证复议人员尽职尽责、真正发挥行政复议制度的作用。英国设立行政裁判所的目的就是为了解决一些专门事项（以解决行政上的争端和公民相互间某些和社会政策有密切联系的争端等）。并以专门职能来分类，并且其成员都必须具备某一方面的专业知识和丰富的行政管理知识。美国的行政法官也是为了解决行政争端的烦琐而产生的，并且行政法官都是从具有律师资格和有行政经验的人员中选择的。[③]这样易于提高办案的效率和准确性，也有益于公正结案。可我国行政复议法中没有明确规定行政复议人员应具备象英、美那样有法律专业知识和行政经验的人员的条件，并在实践中往往发生行政复议人员素质低、缺乏专业性、争议不断的现象。

　　　　（三）行政复议终局的规定有悖“司法最终解决”原则，不利于保护行政相对人的合法权益。

　　　　一般来说，在行政复议和行政诉讼之间，行政复议只是解决行政争议的第一阶段，其法律效力具有非终局性。行政相对人如果对行政复议决定不服，可提起行政诉讼。“司法最终解决”原则是世界各国解决行政争议的一般通例。司法最终解决的例外即是行政复议终局。我国行政复议机关所做出的终局裁决有三种类型。第一种是在行政复议中明确规定，即法定终局裁决.。如行政复议法第30条第二款规定：“根据国务院或省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的堪定、调整或征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、草原等自然资源的所有权或使用权的行政复议决定为最终裁决。”第二种是隐性终局裁决，即复议法等法律未明确规定，但按其性质该行政争议只能由复议机关作出终局裁决，如复议机关对抽象行政行为所作出的处理决定。第三种是事实上的终局裁决，由于行政复议法规定的复议范围较行政诉讼的受案范围宽泛，有些列入行政复议范围的行政争议，复议机关作出复议决定后，由于其未明确列入行政诉讼范围，使相对人无法再寻求司法救济，从而使复议决定具有事实上的终局裁决的法律效力。[④]

　　　　我国行政复议法中行政复议终局的规定，意味着部分复议案件排斥司法监督，削弱行政诉讼对行政复议活动的监督制约；同时行政复议终局意味着剥夺了行政相对人的诉权，即使行政相对人对复议决定不服，也无法得到司法救济，不利于保护行政相对人的合法权益，背离了设立行政复议制度的初衷。行政复议终局违背了现代法治关于“司法最终解决”的原则，甚至使一部分违法的行政复议案件逃避司法审查成为一种合法的实然状态。

　　　　（四）在复议的审理上，现行法律将书面审理作为主要制度，且该制度规定的过于宽泛。

　　　　《行政复议法》第22条规定：行政复议原则上采取书面上审查的方法，但申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。这一规定将原《行政复议条例》中“其他方式审理“的模糊概念明晰化，而且也排除了上述方式之外的任何其他方式。书面审理的优点是效率高，同时能方便群众和及时处理案件；但其缺点也不容忽视，即对重大复杂或者疑难案件不易查明事实真相，认定事实容易出现差错，不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。所以，将书面审理作为主要制度是不恰当的。在行政复议中，应由复议机关根据案件选择适当的审理方式。

　　　　另外，《行政复议法》第22条规定行政复议机构认为有必要时也可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见，但该法并未对“必要”的情形加以规定，至于什么情形属于“必要”，完全由行政复议机构来认定，由于复议机关也是行政机关，有可能出现保护部门利益，对于性质属于“有必要”的一些复议案件界定在“有必要”的范围之外，不去听取申请人、被申请人和第三人的意见，尤其是申请人、行政复议第三人的意见，复议决定就很难公正。

　　　　（五）行政复议缺乏一个有效的监督体系，因而使行政复议行为本身的监督作用难以发挥

　　　　行政复议制度本身的目的就是公平公正地解决行政纠纷。要保证这种公正性实现，除了该制度本身需要完善外，还必须有一个良好的监督体系存在。但是我国并未明确存在一个监督体系对行政复议行为进行监督。目前，对行政复议的监督还是只停留在权利机关的监督和司法机关的监督两大块，而且这两大块的监督机制不够完善，在制度的设立、人员任命等方面存在着许多问题，另外由于行政复议机关和上述监督机关的密切联系，使得这种监督难以有效地发挥其应有的作用。因次，本人认为我国应根据我国目前行政复议制度的现状，建立一个全方位的有效的监督体系，更好地保护行政相对人的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，从而使行政复议制度设立的目的真正得以实现。

　　　　二 我国行政复议制度的完善

　　　　（一）扩大行政复议的受案范围

　　　　《行政复议法》虽然在行政复议范围上有较大突破，并首次规定了可以对部分抽象行政行为进行有条件的复议。但是，与西方国家相比，我国的行政复议法受案范围仍然比较小。首先，大部分抽象行政行为不能申请行政复议；其次，对于可以申请行政复议的抽象行政行为，也不得单独提起复议申请，而是必须与相关的具体行政行为一并提起复议申请。另外，主张将内部行政行为纳入复议范围的学者也不断增多。[⑤]从西方国家行政复议制度的历史演变来看，行政复议受案范围都有不断扩大的趋势。因此，我国行政复议制度也应顺应这一历史潮流。随着我国法制建设步伐的加快而不断扩大其受案范围。我们相信：在条件成熟时，除国务院制定的行政法规以外的其他一切抽象行政行为将最终纳入我国行政复议的受案范围。

　　　　（二）增强行政复议的公正性

　　　　为了进一步增强我国行政复议的公正性，我国行政复议法有必要借鉴英美的自然公正原则和正当程序原则。自然公正原则是英国的一个古老原则，是支配行政机关活动的程序法规则，而不是一个实体法规则。由于普通法不严格区分公法与私法，公法关系与私法关系往往适用同样的原则。所以，自然公正原则不仅支配行政机关和法院的活动，而且一切其他行使权力的人和团体，包括行政裁判所和某些团体，在其行使权力时都不得违背这一原则。[⑥]自然公正原则包括两个最基本的程序规则：（1）任何人或者团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护的权利；（2）任何人不能作为自己案件的法官。在美国，正当程序原则类似于英国的自然公正原则。

　　　　在健全和完善我国的行政复议制度时，我们应结合我国行政复议制度的现状，并借鉴英美国家的有益做法，从以下方面做出努力：（1）建立相对独立的复议委员会，赋予复议委员会相对独立的裁决决定权，提高复议的工作效率；（2）保障专职复议人员的相对独立性，在工资待遇、职务升迁上不完全受行政首长的控制；（3）增加复议程序的透明度和公正性等，建立行政复议听证制度、回避制度、双方当事人质证和辨证制度。复议案件材料公开制度以及告知诉讼权利制度等；（4）另外，结合我国目前行政复议人员缺乏专业性的现状，我国应建立行政复议人员的统一选拔制度和培训制度，提高复议人员的专业素质。“行政复议官”必须是具备专门的法律知识和丰富的行政管理经验，且具有一定的司法官职能，并且统一培训，须遵循居中性、公正性、公开性和公平性原则进行裁决。

　　　　（三）顺应“司法最终解决”原则，取消行政复议终局

　　　　行政复议本身是一种具体行政行为，应当接受司法审查。确立行政复议终局，不但削弱行政诉讼对行政复议的监督力度，而且有悖于“司法最终解决”原则。对于行政复议决定的最终效力问题，国外持否定态度，认为司法诉讼是最终救济，不存在不受司法审查的行政行为，确立了“司法最终解决”的原则。法国行政法规定，当事人在寻求行政救济后，如果认为并未得到应得的救济，可向行政法院提起行政诉讼[⑦]，《联邦德国行政程序法》规定，异议人对异议审查不服，可向行政法院提起行政诉讼。[⑧]WTO 有关协议对缔约方的司法救济提出明确要求，要求纠纷应由司法进行裁判，进一步发挥司法最终解决的纠纷的职能，同时还要求法院有完整的司法审查权限，为当事人提供更为合理、公正的救济渠道。[⑨]我国应借鉴“司法最终审查”理念，逐步取消行政复议终局制度，更好地适应WTO　　　 要求，顺应各国“司法最终解决”原则的发展趋势，更为全面、广泛地保护行政相对人的合法权益。

　　　　（四）完善行政复议的审理制度

　　　　为了完善我国行政复议制度的审查制度，我们应采取以下两个方面的措施：

　　　　（1）建立听证程序。复议机关在审理案件过程中，可根据需要进行调查取证或者向当事人质证，复议决定作出前，根据案件需要也可以举行听证。也许有人会指出，行政复议审理方式引入听证形式，会与行政复议的性质相矛盾，而且会增加制度成本，是不经济的。笔者认为，行政复议作为行政司法活动的一种制度，引入听证形式并不悖离其性质，且从整体的角度看，听证有利于查明案情，减少错案的发生，从而能提高行政效率。同时，听证也在一定程度上更有利于体现和贯彻公开、公正和公平原则，使相对人能积极参与到复议的审理过程中来。

　　　　（2）对所谓的“必要”情形予以明确的规定。尽管《行政复议法》第二十二规定行政复议机构认为必要时也可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三认的意见。但该法并没有对“必要”的情形加以规定，至于什么情形属于“必要”，完全由行政复议机构来认定，这就难以保证行政复议的公正与效率价值的实现，所以做为行政复议制度的基本性的法律—《行政复议法》，应不断完善其行政复议程序，应对“有必要”的情形加以明确界定，保证行政复议的效率，保证行政复议公正价值的实现。

　　　　（五）形成一个有效的监督体系，对行政复议行为进行监督

　　　　目前，我国的行政复议监督制度不够完善，因此，我们应试着从以下方面努力去完善我国的行政复议监督制度，形成一个有效的监督体系：

　　　　首先，立法上对行政复议的监督进行强制性规定，使监督工作进入到法律的渠道，规范监督行为和范围，使监督机构有法可依。同时，通过法律的强制性的威慑力保证有关监督机关积极履行监督职责和复议机关自觉依法进行复议。

　　　　其次，对于行政管理活动中的违法或不当行政行为，可以通过行政复议进行监督补救；那么，对于行政复议本身的违法或不当又当如何解决呢？通过司法审查来纠正违法的或不当的行政复议活动是解决的方式之一。司法权是终极性权力，它对争执的的判断和处理是最后的和最具权威的。

　　　　再次，我国可以设立复议监督机构，即由特定的机构发现已经发生法律效力的行政复议决定确有错误，可以依法再次作出处理。英国为了防止行政裁判所滥用权力，根据《行政裁判所与调查法》设立了行政裁判所委员会。该委员会虽然没有执行权力，但可以通过公布报告的形式来监督。[⑩]至于在我国拟增设的复议监督机构的名称、组织形式、权力行使的程序和方式等问题，仍需法学界人士齐心协力、集思广益以及社会各界人士的深切关注。

　　　　最后，要调动权力机关和司法机关自觉的开辟新的监督途径。这主要是指加强舆论和人民群众的社会监督。一个完善的监督机制必然离不开社会监督。只有在社会监督的作用下，才能使复议这一制度贴近生活贴近民众，才能使行政复议的救济和监督功能充分发挥，维护公平公正的目的最终实现，才能使行政复议的发展方向真正同最广大人民群众的需要保持一致。

　　　　三 结语

　　　　总之，我国的行政复议制度作为我国法律监督制度的重要组成部分，在行政法治中发挥着日益重要的作用，它的完善是一次系统的社会工程，需要全社会的共同努力，也不可能一蹴而就。但是我坚信：随着我国依法治国方略的深入贯彻实施和改革开放，法制建设的长足发展，我国的行政复议制度必将得到逐步完善，必将逐渐走向发达、完备。

参考文献

　　　　[1] 姜明安 《行政法与行政诉讼法》 北京大学出版社 高等教育出版社 1999版

　　　　[2] 黄行文 《论我国行政复议制度之不足及其完善》 宜宾学院学报 2002年第三期

　　　　[3] 王名扬 《美国行政法》 中国法制出版社 1995年版

　　　　[4] 杨解君 《行政救济法—基本内容及其评价》 南京大学出版社 1997年版

　　　　[5] 张正钊 韩大元 《比较行政法》 中国人民大学出版社 2001年版

　　　　[6] 青　锋、张　越　《当前行政复议工作存在的问题》 行政法学研究 2002（3）

　　　　[7] 瞻福满 《中国行政法问题研究》 中国方正出版社 2001年版

　　　　[8] 向　馨 《试论我国行政复议制度的缺陷与完善》 湖南行政学院学报 2005年第1期

　　　　[9] 王名扬 《英国行政法》 中国政法大学出版社　1987年版

　　　　[10] 徐显明 《论“法治”构成要件—兼及法治的某些原则及观念》 法学研究 1996年第三期

　　　　[11] 皮纯协 《行政复议法论》 中国法制出版社　1999年版

　　　　[12] 黄曙海 《行政复议条例讲座》 中国人民公安大学出版社 1991年版

　　　　[13] 时庆本 《行政复议理论与实践》 警官教育出版社　1992年版

　　　　[14] 朱维究 任中杰 高家伟 《行政复议法释论》 中国人民公安大学出版社 1991年版

　　　　[15] 王连昌 马怀德 《行政法学》 中国政法大学出版社 2002年版

　　　　[16] 乔晓阳 《行政复议法条文释义及适用指南》 中国民主法制出版社 1999年版

　　　　[17] 中华人民共和国行政复议法　1999年4月29日公布

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　　　　[①] 姜明安　《行政法与行政诉讼法》北京大学出版社、高等教育出版社　1999版，第279页

　　　　[②] 黄行文　　《论我国行政复议制度之不足及其完善》　宜宾学院学院　 2002年第三期

　　　　[③] 王名扬　　《美国行政法》　　中国法制出版社，1995年版，第453页至456页

　　　　[④] 张丽　《浅析我国行政复议制度的不足与完善》　江南大学学报 ，2005年第四期

　　　　[⑤] 杨解君　行政救济法—基本内容及评价　南京大学出版社　1997年版，第136页

　　　　[⑥] 王名扬　英国行政法　中国政法大学出版社　1987年版　第151页

　　　　[⑦] 吴晓静　法国行政复议制度给我们的启示　唐山学院学报　2003年第3期

　　　　[⑧] 张正钊 韩大元　《比较行政法》　中国人民大学出版社　1998年版

　　　　[⑨] 张丽　《浅析我国行政复议制度的不足与完善》　江南大学学报　2005年第4期

　　　　[⑩] 王名扬　《英国行政法》　中国政法大学出版社　1987年版　第140页