【内容摘要】村官的职务犯罪已成为社会关注的焦点，由于立法司法等对村官主体身份的多样性、职务行为的复杂性和侵犯财产的不确定性等问题没有厘清，导致司法实践中对其职务犯罪的定性存在较大争议，对此通过法理分析，形成了一个大体的认识，即村官的范围应当居于法律的本意和现实的情况做出合理的认定，而村官依照职务要求协助人民政府管理国家公共事务的，应当认定为“其他依照法律规定从事公务”的“准国家工作人员”，对其在协助过程中侵犯公共财产的行为应当以涉嫌贪污贿赂犯罪立案查处，为了此类案件及时、准确的办理和法治的统一，应当通过立法、行政等措施予以完善。

　　　　【关键词】村官 基层组织 国家工作人员 协助 从事公务 公共财产

　　　　据权威统计数字显示，截至2007年年底，全国有村民委员会63万多个，农村人口(户籍)9.1亿多人，占全国人口的69%。中国在拥有世界上最庞大的农民群体的同时，也拥有最庞大的“村官”群体。[1]2009年初，最高人民检察院发布信息称：全国有1739名村党支部书记、1111名村委会主任在过去一年里成为涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人，受到各地检察机关立案侦查。这一数据，引起社会对“村官”职务犯罪的高度关注。 村官职务犯罪是指在村民委员会等基层组织中担任一定职务的人员（村官）利用职务便利实施的与职务相关的犯罪行为。法律规定村官利用职务之便侵占、挪用公共财产、收受贿赂的，涉嫌贪污、挪用公款、受贿、职务侵占、挪用资金、非国家工作人员受贿等罪名，由于村官主体身份的多样性、职务行为的复杂性及其侵犯财产的不确定性，导致司法机关对村官职务犯罪的定性往往存在争议。

　　　　一、审判实例

　　　　2003年间，巴马县人民政府征用城中社区14个村民小组共有的水利渠道进行城建，当时没有人去处理征地补偿问题。2008年8月，城中社区委派社区计生员到县国土局办理征地补偿手续。2008年10月，刚担任社区居民委员会副主任兼报账员仅两个月的被告人谭谋受社区主任委托到县国土局领取并保管上述征地补偿款44280元。随后，谭谋先后擅自挪用其中的21810元用于赌博活动。2009年1月13日，巴马城中社区召开村干及社区村民小组长会议，讨论处分该笔征地补偿款事宜，会议决定该款项由社区统一管理，用于公益事业开支。会后，谭谋又擅自将14450元土地补偿款用于赌博活动。巴马县检察院经立案审查后，认为谭谋在2009年1月13日之前挪用的行为构成挪用公款罪，之后的挪用行为构成挪用资金罪，并以两罪向法院起诉，经审理后，巴马县法院以挪用资金罪对谭谋定罪处罚，理由是谭谋在实施挪用款项行为时，不是协助人民政府从事行政管理工作，其主体身份不能视为国家工作人员，且该款项不是公款。

　　　　二、观点争鸣

　　　　上述案例，看似简单，但其涉及了村官职务犯罪的几个关键性问题，如村官主体范围及“准国家机关工作人员”主体身份的认定、公共财产的界定、协助政府从事行政管理工作的范围认定等。此类案件，案件本身并非复杂，其事实简单清楚，证据不存疑问，症结在于这些案件触及了深层次的刑法立法及理论问题，综合起来主要有以下几个方面的表现：

　　　　（一）村官主体范围的界定。

　　　　既然称之为“村民委员会等村基层组织人员”（村官）的职务犯罪，那么，有必要对“村民委员会等村基层组织”的含义及其组成人员范围作出界定。明确这些问题，无疑是办理此类案件的基本前提之一。然而，无论是现有的法律还是司法解释，对此都未作出明确的规定。根据现今村(社区)一级基层组织设置，一般存在村（居）民委员会和党支部两套机构，对于村（居）民委会成员法律已经明确规定可构成贪污贿赂犯罪主体，但对于村（社区）党支部书记等成员是否属于“村民委员会等村基层组织人员”，相关的法律、司法解释却未作出明确规定。实践中，有人认为，党支部是否是基层组织不明确，根据罪刑法定原则，党支部成员不能构成贪污贿赂犯罪主体。而更多的人则认为，村（社区）党支部当然属于基层组织，且处于领导核心地位，故党支部成员的行为应当适用立法解释的规定认定法律性质，当其协助政府从事行政管理工作时，亦应属于依法从事公务。而在村（居）民委员会中，所有成员是否都成为贪污贿赂犯罪主体是另一争议，争议还涉及到应当以什么样的标准来界定“村民委员会等村基层组织人员”。具体到实践中，则主要是村民委员会分设的村民小组组长或者下属委员会成员(如治保会的治保员，等等)是否属于“村民委员会等村基层组织人员”。有的观点认为应将这些人员视为农村基层组织人员，因为他们是基层组织的组成部分；而有的则认为，能够协助人民政府工作的基层组织，是村级基层组织，村分设的村民小组和下属委员会，只是协助村级组织的工作，与村基层组织有区别，而且最高法院曾经有司法解释规定， 村民小组长利用职务侵吞财产的行为，按照职务侵占罪定性，因此，只有具有村民委员会委员身份的人担任村民小组长，才能成为贪污贿赂罪主体，否则只能构成职务侵占、挪用资金、非国家工作人员受贿罪的主体。

　　　　（二）协助人民政府从事行政管理工作的认定。

　　　　村基层组织人员在特定的条件下具有“准国家工作人员”身份，存在法律意义上的双重身份，在履行职责时公务与事务集于一身，相互交错，其依照职责履行的各种活动哪些属于从事公务，哪些属于村集体事务，哪些属于个人事务，有时界限并不十分清楚，争议颇大。而造成这种争议的主要原因，还是在于立法的不明确。虽然《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》（以下简称《解释》）明确规定了应视为“公务”的七种情况， 但村基层工作素来被比喻为“万根线穿过一支针”，所有的管理环节到最终都是落实到基层。因此，村基层组织工作在客观上存在着无可回避的复杂性，其管理行为在性质、种类上是非常繁杂的，而立法列举的七种情况，是绝对无法完全涵盖农村工作内容和理清这些工作性质的，因此，才有了最后一条的“保底条款”。正是最后一条的保底条款，使本来已经相当清楚的问题，又陷入说不清道不明的境地。有的观点认为，农村等基层组织人员系村民依法选举产生，协助政府从事行政管理、行使自治权办理本村自治事务，其范围和对象是本村的公共事务和公益事业，其利用的职权当然属于公共权力的范畴，其工作具有政府行政管理的性质，故其行为均应认定为从事公务，没有必要对行为性质作出区分导致不必要的争议。而有的观点则主张，还是应根据法律和《解释》的规定严格认定，凡利用协助人民政府从事《解释》所规定的七种行政管理工作，方可认定为依法从事公务。还有疑问的是“协助”的内涵，有的观点认为“协助”就是通说的受人民政府的“委派”或者“委托”，而且应当有书面的形式，在特殊情况下可以是“口头”的形式；有些观点则认为“协助”不是委派或者委托 ，两者取得行政管理权的法律依据不同，工作的时间性存在差别，前者是一种常规性的工作，后者的工作具有临时性，另外两者产生的法律关系不一样，前者属“其他依照法律从事公务活动”这一法律关系所规定的范畴，后者属“受国家机关、国有单位委派或者委托从事公务活动”这一法律关系的范围。

　　　　（三）村民委员会等基层组织管理的公共财产之界定。

　　　　所谓公共财产，刑法第91条对此作出了规定：公共财产包含国有财产；劳动群众集体所有的财产；用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产；在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产。从刑法对公共财产的规定看，是以所有制形式作为划分依据的。在村民委员会等基层组织中最常见的公共财产是劳动群众集体所有制财产，包括征收征用集体土地等的土地补偿费、安置补助费，集体公益林补偿费，集体土地等财产的转让、出租、承包等收入，村办集体经济组织经营收入，等等。随着国家对“三农”的关注，大量的国家扶贫款、专项资金等也源源不断地通过村基层组织管理发放，此类款物是国有财产，属于公共财产，但由村民委员会等基层组织管理。由于条件的限制，绝大多数的村民委员会等基层组织会计制度是不健全的，帐户大多只有一个，因此，村（社区）里的所有收入全部归入同一帐户里，当村民委员会等基层组织人员涉嫌经济犯罪时，对其犯罪事实供认不讳，但对其所非法支配的款项却说不清是属于公务款，还是集体事务款，是应上缴款项，还是村（社区）自有积累资金，办案人员也无法分清哪部份是国有的，哪部份是集体的或者个人的。而分不清款物的所有权性质，就难以认定村官犯罪涉及的数额，甚至影响定性。有些观点认为，主要是在村民委员会等层组织管理使用中的资金，不应当区分所谓的国有资金、集体资金，通通以公共财产论处，村官利用职务之便侵占挪用的依法应当追究刑事责任，从而有利于打击“公职”犯罪；有的观点认为，应当对其管理的资金进行区分，对国有财产部分侵犯的应当以贪污贿赂案件来办理，对集体财产部分的侵犯应当以职务侵占、挪用资金等案件由公安机关立案侦查；还有些观点则认为，在村民委员会等基层组织管理的资金中，有一些资金款项本应当是群众的个人所得，如种粮补助费、青苗补偿费等，政府等单位转给村官代发转发实质是一种民事代理行为，其侵占挪用的不应构成犯罪，只是民事侵权。

　　　　三、法理分析

　　　　相同或相似的案件事实，之所以出现不同的观点分歧，除了法律规定的不明确之外，关键在于各种观点所依据的法理及认识存在差异。文章无法改变立法的规定，对法理也不能判定孰对孰错，只想通过分析各种法律规定和法理，找到其共有的合理点，形成一个大体的认识和判断。

　　　　（一）村官主体的范围应当居于法律的本意和现实的情况做出合理的认定。

　　　　《解释》的文本措辞有“村民委员会等村基层组织人员”的表述，一个“等”字为法条扩张解释留下空间， 因此，在司法实践中应当根据法律的规定以及我国村基层组织的客观现状，对村官主体范围作扩大解释。

　　　　1、村（社区）党支部书记等基层党组织中从事管理工作的人员，应属于《解释》中所指的基层组织人员。根据《宪法》、《村民委员会组织法》等法律的规定 ，中国共产党是我国政治生活和社会生活中的政治领导力量，在现实情况下，村（社区）党支部就行使着对基层工作的领导权，其中包括村（居）民委员会的许多职权。而且，立法文件未对党的组织工作人员可以构成犯罪的主体进行表述，如刑法上只讲“国家机关”，而未表述党和国家机关，这是立法的技术原因，但不管有无明文表述，人们均将党的组织赋予与同级法律意义上的国家机构组织相同的性质，如人们在执行刑法时，从来没有怀疑过乡以上各级党委这些党组织属于刑法上所指的国家机关。如果村（居）民委员会等基层组织的人员利用职务犯罪可以构成贪污受贿罪，而对其实施领导的党支部成员反而不能对其职务犯罪行为承担刑事法律责任，这在逻辑上是说不通的。因此，村（社区）党支部书记等人员应当属于村基层组织工作人员，这在刑法学界和司法实务中基本无争议。

　　　　2、在村（居）民委员会中从事管理职责的人员，如村（居）民委员会分设的村（居）民小组长和下属委员会委员，应当属于“村民委员会等村基层组织人员”。职务犯罪最大特点体现在“以权谋私、以职责谋私”，其突出特征表现为对依法获得、依授权获得的对公共、集体事务管理职权的亵渎和滥用。实施犯罪时没有利用所掌握的管理职权的，就谈不上职务犯罪，因此，界定犯罪主体时，也必须以是否具有管理职权为标准，对于利用劳务行为实施犯罪的，不宜以职务犯罪认定。根据《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》的规定，村（居）民委员会可以分设若干村（居）民小组，小组长由村（居）民小组会议推选；村（居）民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村（居）民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村（居）民委员会可以不设下属委员会，由村（居）民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作，由此可见这些村民小组、各委员会等组织本身属于村（居）民委员会派生的机构，是村（居）民委员会的组成部分，当其协助人民政府进行行政管理工作时，所行使的无疑是一种管理职权，故应当按照村基层组织人员对待。

　　　　最高人民法院1999年7月3日作出司法解释，规定村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物的行为，依照刑法第二百七十一条第一款的规定，以职务侵占罪定罪处罚。据此，一些观点认为村民小组长不是贪污贿赂犯罪的主体，实际上，这一看法是无立足之地的，一方面，按照该司法解释行文的逻辑关系可推断，利用职务上的便利占有集体财产与在协助政府从事行政管理过程中的贪占行为具有不同的性质，其行为后果也不尽相同；另一方面，按照法律适用规则，新法优于旧法，立法解释优于司法解释。在没有否认村民小组长的基层组织成员身份的前提下，对其在协助政府从事公务时，利用职务上的便利非法侵犯公共财物的，应当按照《解释》以贪污贿赂犯罪论处，如果在协助政府从事公务之外，利用职务之便侵占集体财产的，应按照职务侵占罪处罚。

　　　　3、经济合作社、经联社等集体经济合作组织应当纳入村民委员会等基层组织的范畴。按照《宪法》 、《民法通则》、《土地管理法》和地方性法规等的规定，我国基层的管理组织除了党支部和村（居）民委员会外，还设有集体经济合作组织。全国人大常委会法制工作委员会“对关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示答复”规定:“民法通则第七十四条第二款和土地管理法第八条第一款规定,‘集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理’。村民委员会组织法第四条第三款规定,‘村民委员会依照法律规定,管理本村农民集体所有的土地和其他财产。’为此，依照上述规定，集体所有土地依照法律规定属于村农民集体所有的,应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理,没有村农业集体经济组织的,由村民委员会经营、管理。”据此，可认定村经济合作社等村办集体经济实体，不是一般的的企业，在特定的情况下，它行使着与村民委员会等基层组织相当的管理职能，且该立法已把其与村民委员会的权限平等地罗列，因此，农村等集体经济合作组织的地位已相当于村民委员会等基层组织，其管理人员属于村官的范畴。

　　　　（二）把握“协助”的实质内涵，严格依法认定从事公务活动。

　　　　高检院关于贯彻执行《解释》的通知第3条规定：各级检察机关在依法查处村民委员会等村基层组织人员贪污、受贿、挪用公款犯罪案件过程中，要根据《解释》和其他有关法律的规定，严格把握界限，准确认定村民委员会等村基层组织人员的职务活动是否属于协助人民政府从事《解释》所规定的行政管理工作，对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《解释》的规定。因此，在办理村基层组织成员职务犯罪过程中，必须严格根据法律和立法解释的规定，正确理解“协助”的内涵，区分清楚依法从事公务和村内自治事务。

　　　　1、协助人民政府从事行政管理工作的正确理解。村民委员会委员等村基层组织人员本身并不是国家工作人员，只是在特定情况下，即在“协助”政府处理《解释》所规定的特定事务时，才以“其他依照法律规定从事公务”的国家工作人员论。在《解释》中，对村民委员会等村基层组织人员管理行政事务时，使用的是“协助”而非《刑法》中所规定的“受委派”、“受委托”，表明立法机关对“协助”与 “受委派”、“受委托”这几个法律术语赋予了不同的内涵。何为“协助”政府管理行政事务，在理论和实践中都存在很大分歧。认清“协助人民政府从事行政管理事务”的特征，是解决问题的先决条件。其特征归纳起来有以下几个方面：①协助的对象是人民政府，而非其他国家机关。村民委等基层组织人员协助政府管理公共事务时，列入“其他依照法律从事公务活动”的人员，协助其他国家机关、单位从事公共事务管理的，可能适用“受委派（托）从事公务活动”的相关规定。②协助管理的行政事务范围在法律上有明确的规定，即《解释》中的七项事务，不能随意扩大或者缩小。③协助管理政府事务时，协助者具有相应的实体或者程序上的处分权，否则就无所谓“利用职务上的便利”，而这种处分权也来自法律对村官这种职位的规定，而不是行政机关的临时授权委托。④协助的事务源于村官的职务本身，具有规律性和可预见性，如协助政府抗洪抢险，根据自然气候的变化规律而产生；征地意味着村主任、村民小组长等村基层组织任员有协助政府丈量土地、发放补偿费的可能。村基层组织人员的协助行为只要符合上述特征，就可以将其界定为“依法从事公务”。

　　　　还有一种特殊情况要分析，即村民小组长根据村（居）民委员会的安排，从村（居）民委员会处领取政府发放救灾扶贫等公共财产转发、代发的行为，是否属于“协助”政府从事行政管理的范畴。有的认为，该行为应当属于“协助”的范畴，因为它是村民委员会等基层组织“协助”行为的延伸，管理事项也仍属于《解释》规定的七项事务范围。反对的观点认为，村民小组此时因村民委员会基层组织的委托而取得的公共财产管理权，其协助的是村民委员会等基层组织的工作，而不是政府，其与政府不发生法律关系，其实质是履行集体事务[2]。按刑法的谦抑性特征，不应当随意扩大其打击面，出现此情况，应当从有利被告人的角度出发，选择对其更有利的事实进行认定，即认定为非协助政府从事行政管理行为，理由除了上述反对观点的阐述外，还可以从公务与集体事务的区别、公共财产的变迁等方面来论述，下一章节将展开，在此暂不作详论。

　　　　在办案实践中，有的提出村基层组织的人员协助管理行政事务，因没有政府及部门的正式委派、委托，因此无法认定其“准国家工作人员”的主体身份。这实际上就混淆了“协助”与委派、委托之间的区别与联系。两者都是为政府的行政事务而进行管理，行为人都因管理政府的行政事务而可以获得国家工作人员的主体身份，但之间存在差异：①管理行政事务的依据不同。协助政府管理行政事务，来自于他们所担任的村民委员会主任等基层组织人员这种职务的本身，这也是法律对该职务人员的职能规定， 当某项事务需要有人管理时，根据法律法规对职能的规定，凡具有相应职务身份的人都具有管理的权利和义务。这种管理的权利和义务是自然产生的，无须政府再来一个“委派”或者 “委托”的法律行为。受政府委派、委托管理某项行政事务的依据来自政府的授权。当政府的某项行政事务需人员管理时，政府根据具体情况，指派具有某一职务身份的人来管理，该事务通常是超出了被委派（托）人的职务职能范围，否则无须再通过这种形式使被委派（托）人产生管理的权利和义务。因此，“授权”（不论以什么形式）是通过委派（托）行为而产生管理义务的标志性条件，与“本权”而产生的管理义务的“协助”行为有较大区别。②协助政府管理事务的“协助”具有稳定性，受委派（托）管理行政事务具有临时性。由于协助政府管理行政事务是法律对村官职务本身的规定，在职务存续期间，当法律规定的协助事项发生时，具有相应职务身份的人都负有管理的权利和义务，权利义务的产生和消除与职务的存在和消失相关联，法律的稳定性决定了管理这类事务的职能的稳定性；受委派（托）管理行政事务不一样，即便是职务身份相同，没有政府的委派（托），也不具有对该项行政事务的管理权，权利义务因政府的指派而产生，因所管理的行政事务消失而免除，具有临时性。③“协助”和“委派”、“委托”所属的法律关系不同。村官被政府委派（托）为某项行政事务的临时管理者的，会产生管理与被管理的法律关系，但这与法律对村官职务本身规定而产生的管理与被管理的法律关系，不属于同一法律关系。村官因临时指派而成为国家工作人员主体，属于“受国家机关、国有单位委派（托）从事公务活动”这一法律关系的范围，因协助政府管理行政事务而成为国家工作人员主体，属于“其他依照法律从事公务活动” 这一法律关系所规定的范畴。　

　　　　综上所述，当政府在村基层从事七项法律规定的行政事务时，村民委员会等基层组织人员根据法律等规定的职务职能参与管理工作的，不管是否有正式或者非正式的委派（托），都应当认定为协助行为，当事人取得“准国家工作人员”的主体身份。

　　　　2、严格把握“从事公务”的规定。按照村（居）民委员会组织法的规定，村（居）民委员会的职责是：协助乡镇的人民政府开展工作，管理本村（社区）的公共事务；兴办本村（社区）的自治事务，为村（居）民提供治安保卫、公共卫生等公共服务；支持和组织村（居）民依法发展各种形式的合作经济，从事生产服务和协调工作；依照法律规定，管理本村（社区）属于村民（居民）集体所有的土地和其他财产；宣传宪法、法律、法规和国家的政策，等等。这些职能涵盖了公共事务（公务）、村（社区）自治范围内的集体事务、村（社区）企业经营商业事务等方面。在村民委员会等基层组织以上众多职责中划分出哪一类属于协助政府从事行政管理事务，即“依照法律从事公务”的活动，关键点在于准确界定 “从事公务”的含义。

　　　　要对“从事公务”有正确理解，首先应明白“公务”涵义。刑法意义上的公务，概括地说，一般指国家公共事务，具体是指必须通过行使国家所赋予的管理职能，为国家利益而完成的公共性事务。公务具有国家权力性、公共管理性、职能性特征。公务的行使与国家权力相联系，公务活动是代表国家管理公共事务的行为，公务活动必须通过具有管理、组织、领导、监督等职权的职能机构去完成，代表这些机构去行使职权的具体行为人，就是从事公务之人。 公务与劳务不同，后者是指直接从事具体物质生产、营业性、社会服务性的活动，它不具有国家权力性、公共管理性、职能性的特征，在从事劳务的职业活动中，有可能接触公共财产，但只是为完成职业责任的一种过手行为，并非体现职权内容的职务活动，因此，最高院《座谈会纪要》规定：“那些不具有职权内容的劳务活动、技术服务工作，如售货员、售票员等所从事的工作，一般不认为是公务。”公务与职务有区别和联系，后者是指具有一定职位身份的人应该担任的工作，从事公务和履行职务都需要一定的法定权力和身份，但从事公务活动代表的是国家，体现国家权力或者国家权力派生的权力，而职务活动不仅仅是代表国家，也可以代表某公司、企业、团体，其范围比公务要广泛，只有其体现国家权力及其派生权力时，才界定为公务；非法实施的公务行为，侵害的客体是国家管理职能，而非法实施的职务行为，其侵害的客体并不一定是国家的管理职能，可能是公司等单位的管理秩序，涉嫌职务侵占罪等。

　　　　在公务中，还要区分公务所包括的国家性质公务和集体性质公务。国家公务，是指国家在政治、经济、军事、文教、卫生、体育、科技等各个领域中实施的组织、领导、监督、管理等活动。它具有国家权力性、公共管理性、职能性的特点。而集体公务，是指集体单位、群众性组织中的公共事务。有观点认为，从事公务是指对各种事务的组织、领导、监督、管理活动，既包括国家公务，也包括集体公务。 这一理论在实践中也得以体现，毕竟一些涉农职务案件因此而产生定性分歧，文章列举的审判实例是其一。实际上，集体公务存在于集体单位或群众性组织中，其公务内容仅仅是指在集体、组织范围内为具体的单位、组织的利益而进行管理的内部性质的公共事务，不体现国家权力性和国家管理职能，很显然与国家公务有着本质的区别。因此，刑法意义上的公务仅指国家公务，不包括集体公务，村民委员会等基层组织人员实施的为村（社区）集体利益而进行的管理工作，不能视为“从事公务“活动，该人员也不具备“准国家工作人员”的主体身份，即非“其他依照法律从事公务的人员”[3]。

　　　　综上所述，刑法意义上所谓的“从事公务”，就是指为管理国家公共事务，在代表国家管理公共事务的的职能机构及其委派委托等单位组织中，由依法取得履行国家权力的人员，行使管理、组织、领导、监督等职能的活动。而所谓的国家工作人员其本质特征就在于“从事公务”，对村民委员会等村基层组织人员是否具有“准国家工作人员“的身份，就看其“协助”的活动是否属于“从事公务”，偏离此核心内容去圈定国家工作人员的范围，将发生扩大或缩小的结果，最终使打击贪污贿赂等腐败分子的法律规定处在不确定的境地，造成司法不统一。

　　　　（三）公共财产在村民委员会等村基层组织管理过程中是一个变数，对其是否成为村官贪污贿赂犯罪的对象要具体分析。

　　　　刑法第91条列举公共财产的几种所有制形式，涉及国家、集体、私人所有等财产，这使得司法实践中对公共财产的认定出现了复杂的局面，如何把握理解村官职务犯罪中涉及的公共财产范围是一个至关重要的问题，毕竟其涉及到行为的定性。

　　　　公共财产能否成为村官贪污贿赂犯罪的对象，不在于财产的所有权形式，凡是纳入刑法规定的公共财产范围的国有财产、劳动群众集体所有财产、私人所有财产三种所有制财产都可以成为侵犯的犯罪对象，而关键是看该财产被侵犯时是否发生在村官协助人民政府从事行政管理的活动中，只有存在法律规定的“协助”行为，村官才具备“其他依照法律规定从事公务”的主体身份，其侵犯行为才有可能涉嫌贪污贿赂犯罪[4]。

　　　　村民委员会等村基层组织直接管理的公共财产，主要是在协助政府从事《解释》规定的七项行政管理工作中涉及到的款物，有救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，社会捐助公益事业款物，土地征收征用补偿费用，代征、代缴税款等，除代征、代缴税款其所有权性质由私有变成国有（上缴国库）之外，其他款物将通过不同的方式和途径转化为集体所有或者个人所有，如土地补偿费用，按照法律规定土地补偿费归农村经济组织所有，地上附着物和青苗补偿费归附着物和青苗的所有者所有，安置费可由农村集体经济组织管理和使用，前提是安置人员由其安置，否则该费用支付给安置人员本人。实践中，许多救灾扶贫等款物、土地补偿费用是通过村民委员会等村基层组织发放到集体或者个人手中，因此，该基层组织人员就是公共财产的经手人、管理人，具有支配权、处分权等职权，但应当特别注意的是此时的公共财产会随着村民委员会等村基层组织的行为而发生所有权的改变。当行为人协助政府从事上述七项行政管理事务，接手政府的上述款物且没有再次进行分配之前，该款物是国有财产，属于应当由政府等行使管理权的公共财产，只是因法律的规定，财产管理职权转归由村民委员会等村基层组织行使，此时村官利用职务之便侵犯的就涉嫌贪污贿赂犯罪。当上述款物在村民委员会等村基层组织的召集、主持下，依照法律规定的程序、方式进行再次分配，且让相关权利人知道的，如通过村民代表大会讨论决定将集体土地征地补偿款进行发放，以公告公示的方式发放扶贫款物给农户等，其国有财产的性质就发生改变，变成集体所有财产或者个人所有财产，此时村民委员会等村基层组织对该财产的继续管理已经不属于“协助”政府从事行政管理的范围，已转为村级自治事务，村官利用职务之便实施的侵犯行为已不是检察机关管辖的范围。文章开头列举的审判实例中，土地补偿费在城中社区召开会议之前应当属于居委会协助政府管理的国有财产，行为人挪用的应当是涉嫌挪用公款罪，会议形成决议将该款列为城中社区公益资金之后，该款实际就是社区的集体所有资金，被告人谭某此时对该款项的管理应当视作为社区从事管理事务或受集体的委托保管集体财产，利用职务之便挪用的应当以挪用资金罪定罪处罚。在这里特别强调的是村基层组织再次分配上述款物时，相关的权利人应当知道其对该款物拥有的财产权益，且分配的程序合法，否则村官将利用看似合法的形式，如召开非民主性的村干会议、村民代表会议、小范围公告公示等，将一些款物隐瞒、虚报从而非法占有使用，此时的行为仍属于贪污贿赂性质[5]。

　　　　四、解决思路

　　　　 加强村基层廉政建设，对维护基层的长期繁荣稳定，具有重大的现实意义和长远的战略意义，因此，加大对村官职务犯罪侦办力度，是一项任重道远的任务，但相关立法、行政体制及基层组织管理制度等方面的局限性和漏洞，已经给司法实践造成了巨大的障碍，因此，有必要采取相应的措施予以解决。

　　　　（一）现阶段通过司法解释、条件成熟时通过立法对村官的职务犯罪作出统一的规定，实现有法可依，逐步达到司法统一。

　　　　1、通过立法或者司法解释，明确村民委员会等村基层组织人员的概念和范围，把其界定为：由村（居）民选举产生或者受上级指派，在村民（居民）委员会和村（社区）党支部中从事管理职责的人员。其范围具体包括：由村（居）民选举产生的村民（居民）委员会主任、副主任委员、村（居）委会委员、村民小组长，村（社区）党支部书记、副书记、委员，其他村（社区）集体经济组织中的管理人员等。

　　　　2、通过立法或者司法解释，明确村民委员会等村基层组织人员哪些“协助”行为，属于“从事公务”的范围。总的一条基线就是：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作的，可认定为从事公务。同时要明确“协助”的具体范围和内容，将“协助”与“受委派（托）”区分清楚，从国家权利性、公共管理性、职能性等特征规定公务与劳务、集体事务、职务的区别，让认定“从事公务”有具体而严格的标准。

　　　　3、通过立法或者司法解释对公共财产在存基层组织的形态作出具体认定。凡是村民委员会等存基层组织人员在协助政府从事行政管理工作中涉及到的公共财产，都认定为“公款公物”，对其侵犯就涉嫌构成贪污贿赂犯罪，而在非协助政府从事行政管理活动中触及的公共财产，不管其是国有财产，或者是劳动群众集体所有财产，都不能把它当成贪污犯罪的对象，行为人涉嫌其他犯罪。

　　　　（二）梳理清楚政府行政管理职权在村民委员会等村基层组织的具体形式与内容。对人民政府在村基层的工作，应当制定具体的工作规范，细化行政权限，特别是在涉及到扶贫救灾、土地征用等款物的管理中，应当具有更严格的行政规章制度，在容易发生争议的“协助”环节，尽可能通过规范的书面形式，包括使用委托书、任命书等形式将基层组织成员的“协助”行为予以固定，防止案件发生时，因是否发生“协助” （包括委托、委派）行为而导致检察机关与其他司法部门的管辖争议。

　　　　（三）规范村民委员会等村基层组织的管理。管理涉及到人、事、物等，这需要制度来管，除了继续规范和加强组织成员的职责规定、公共事务议事规则、村务公开等常规事项之外，还应当对容易发生职务犯罪的环节加强管理，特别是公共财产的保管、经手、处分等环节，建立健全基层组织财会制度，设立与政府拨付国有资金等款项相对应的公款专户，严格财经制度，专款专用，完善资金流转的相关手续等。强化管理最重要的一条是加强监督，为此应当在村基层组织积极推行民主评议村官制度，建立健全村官任期、离任审计制度，推行“村帐乡镇管”财务监督制度等。

　　　　【参考文献】

　　　　[1]吴海伦，赵福平：《检察机关查办农村基层组织人员职务犯罪的法律适用研究》，载《辽宁公安司法管理干部学院学报》，2008年第4期。

　　　　[2]张丽丽：《农村基层组织人员涉嫌贪污贿赂犯罪实务问题研究》，载《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》，2005年12月刊。

　　　　[3]张维宾、程祥：《受委托管理、经营国有财产人员挪用国有资金的行为不应当定为挪用资金罪》，载《检察实践》，2001年第3期。

　　　　[4]张明楷：《刑法学》，法律出版社，2007年版。

　　　　[5]郭立新、杨迎泽主编《刑法分则适用疑难问题》，中国检察官出版社，2000年1月第一版。