【内容摘要】 调解制度作为我国审判工作中的一项重要制度，调解作为一种重要的纠纷解决方式，因为其自身存在的优势功能，受到了社会的普遍重视。其中诉讼调解和人民调解作为调解制度中的重要内容，各有其特点，如何使两者进行有效的衔接，做到诉讼调解和人民调解的良性互动，更好的发挥调解作用，对当前的法院审判工作具有非常重要的意义。本文试图根据我国现行诉讼调解与人民调解有效衔接的基础、存在的优势和缺陷，对构建科学、合理的诉讼调解和人民调解衔接机制进行理性探讨。
【关键词】 诉讼调解 人民调解 有效衔接
引言
被西方法学家誉为“东方经验”的调解制度，是我国社会纠纷解决机制的宝贵经验和优良传统，在中国被实践了数千年，对社会稳定发挥了重大作用。随着市场经济的发展，调解在我国进行市场经济和法治建设的进程中遭受了空前的挑战与危机，无论是诉讼调解还是人民调解均出现了逐渐萎缩的趋势，随之而来的是法院的诉讼总量与新类型诉讼量与日俱增，在法官数量增加不多的情况下，法院担负的审判任务非常艰巨，几乎不堪重负，[1]法院受理案件的数量大幅上升与法院审判力量有限的矛盾日益突显，使法院工作面临着严重的挑战。此时，在诉讼制度外部，允许和引导多元纠纷解决途径，已成为别无选择的改革路径，在这样的背景下，调解制度重新引起了社会的普遍重视。在法院的工作中，如何使诉讼调解和人民调解相衔接，如何做到诉讼调解和人民调解的良性互动，如何建立行之有效的诉讼调解和人民调解工作结合机制，已成为重要的理论和实践问题。针对这一问题，本文浅作探讨，以期有所?益。
1、我国诉讼调解与人民调解有效衔接的基础
调解是中国传统法文化的重要组成部分，早在西周时期，就有调解的相关资料记载。在古代，官府实际解决纠纷时，就非常注重民间调解与官府调解的相互配合，相辅相成，形成一种互动的关系，清代的民间调判制度正是建立在两者的结合上形成的。而发展到近代，调解制度融合了民间调解和官府调解。在抗日战争时期的革命根据地，调解发展到了一个新的阶段，并形成了一个制度化的系统，成为当时解决矛盾纠纷的主要方式，著名的“马锡五审判方式”就是在那时形成的。建国后，我国先后通过一系列法律,法规的制定和施行，确立了人民调解制度和诉讼调解制度，同时注意人民调解与诉讼调解的有效衔接。《中华人民共和国民事诉讼法》第16条、最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议书的民事案件的若干规定》、《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，司法部《人民调解工作若干规定》等法律、法规，都对诉讼调解和人民调解的衔接做了明确的规定。
从实践的情况来看，诉讼调解和人民调解的有效衔接有利于减轻法院的负担，保证司法资源的合理有效利用。人民调解具有遍布基层、深入群众、便捷、灵活及不收费等多种特点和优势，因而广为基层群众所接受。许多法院在进行诉讼调解时，也主动与人民调解委员会取得联系，邀请人民调解员参与调解，从而化解了大量纠纷，取得了很好的社会效果。人民调解委员会与法院的审判工作存在着密切的联系，人民调解成效显著的地方，人民法院的收案率就会相应减少，特别是在农村或偏远的地区，人民调解组织与基层人民法院及派出法庭相互配合，在解决当地的民间纠纷中起着不可替代的作用。
从以上的历史回顾可以看到，中国从古到今一直有着民间调解与司法调解互相结合，互相协调，共同实现对纠纷化解和社会调整的传统，并且取得较好的社会治理效果。这种传统在今天社会大规模变迁和司法改革全面推进的背景下，仍有进一步的吸收，借鉴和创造性转化的必要。
2、诉讼调解和人民调解的有效衔接存在的优势和缺陷
2.1诉讼调解和人民调解的有效衔接存在的优势
2.1.1诉讼调解与人民调解具有的共同优势
相对于审判而言，诉讼调解与人民调解具有以下共同的功能优势：一是有效的节约司法资源，调解因具有成本低，迅速和便利的自身特点，能够相对迅速、低廉和简便地解决纠纷，人民调解不收费、诉讼调解免去上诉申诉执行成本，这都更符合效益的司法价值取向。二是诉讼调解和人民调解体现了对当事人自由处分权的尊重。在调解的过程中，调解机构或调解人不能擅自作决定，不能将他们认为正确的解决方案强加给当事人，当事人有同意或拒绝这种解决方案的权利。三是诉讼调解和人民调解能弥补法律适用不能的不足，可以根据自主和自律原则选择适用的规范，如地方惯例、行业习惯和标准等解决纠纷，在法律容许的范围内协商和妥协，并可能达致双赢的结果,体现了自认的效益最大化和自治的价值取向。四是诉讼调解和人民调解更有利于最大程度的化解矛盾，有效减少当事人的讼累和司法成本。诉讼调解和人民调解是调解机构或调解成员在和平友好的氛围下，采取非对抗性的斡旋方式和通情达理的对话方式缓和当事人之间的对立，消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难，促使双方当事人互谅互让，化干戈为玉帛，使争议不仅在法律上得以彻底解决，也在心理上得以真正消除。
2.1.2诉讼调解和人民调解各自具有的独特优势
诉讼调解的独特优势：诉讼调解，是指在民事诉讼过程中，在人民法院审判人员主持下，双方当事人就民事争议通过自愿协商，达成协议的活动和结案方式。它具有如下独特优势：主持调解的法官能运用专业的法律知识和法律职业道德引导调解；调解程序规范，诉讼法中一整套回避制度、举证制度等也同样适用于调解程序中；当事人对诉讼调解的认同度高，当事人对于调解达成的协议也多能自觉履行，调解案件极少出现申诉、上访、缠访的现象；诉讼调解从客观上讲能彻底化解纠纷，有效减少当事人的讼累和司法成本。
人民调解的独特优势：人民调解，即人民调解委员会的调解，是在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性自治活动。人民调解员成为维护社会稳定特别是基层社会稳定的一支不可或缺的重要力量。[2]它具有以下优势：与诉讼调解要受到实体法和调解程序的更多限制相比，人民调解在调解形式和运用手段上更加灵活多变，在人民调解中，调解员主要运用涉案人物及事件的背景知识、地方惯例来解决纠纷，人民调解员与纠纷当事人长期的共同生活，对于许多涉案事实免于求证，不证自明；人民调解员可以采用各种生活技巧和手段、通过各种途径调查事实真相；虽然人们“以世世代代不上堂为荣”的观念有所变化，但“一桩官司三代仇”的现象还存在。[3]人民调解更“亲民”，有相当一部分有“厌诉”心理和“惧诉”心理的当事人，发生纠纷时，往往更多地求助于人民调解；有基层人民政府和基层人民法院作指导；人民调解不收取费用。
2.2诉讼调解和人民调解有效衔接存在的缺陷
虽然诉讼调解和人民调解有着相当多的功能优势，但各自在制度设计上存在着各自的不足，而导致在相当长的一段时间内，二者始终没有从法律层面上建立过或尝试过衔接。
2.2.1诉讼调解的缺陷
第一是诉讼调解的原则设置不当，现行诉讼法规定诉讼调解要遵循自愿，查明事实、分清是非和合法三项原则，“自愿”和“合法”原则作为根本性原则自然不存在问题，而“查明事实，分清是非”的原则则混淆了判决与调解的界限。调解是当事人行使自由处分权的一种体现，其本身就包含了对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到解纷又不伤和气的目的。应然而言，在没有查清事实，分清责任的情况下，当事人达成了调解协议，只要不违反法律的禁止性规定，不损害国家、集体和第三人的合法利益，就应当允许并赋予其法律效力。
第二是调审混合，影响了法官的自身形象和案件的公正性。目前，我国采取的是调审结合的模式，基本是由同一审判人员兼作调解法官和裁判法官，为了提高办案效率，实现案件调解率，规避诉讼风险等，在审理案件时往往会忽视调解的“自愿”原则,利用自己的特殊身份进行调解劝说，容易导致以压促调、以判促调、久调不决，当事人在此情况下，大多只能表示同意接受，因为他们明白即使表示不接受，由该审判员作出的判决的结果还是一样。从而损害了当事人的合法权益；
第三是由于调解法官对诉讼双方不了解，对调解的可行性、可靠性很难考证，有的案件当事人恶意串通，为逃避他人债务、损害社会公共利益和国家利益，而通过诉讼调解的方式转移财产、规避法律责任，较为常见的有调解假离婚、假抵债、假清偿；有的案件当事人为规避法律责任订立的不切实际的调解协议即使启动法院强制执行程序，也难以实现权利，从而导致对另一方当事人信赖利益的损害、司法资源的浪费及对当事人在调解中随意言行、不负责任倾向的助长等。
2.2.2人民调解的弊端
第一是人民调解的受案范围、条件、原则，调解案件的程序，调解结果的实现等等，没有统一、操作性强的法律规定和制度设计，导致人民调解具有较大的随意性,可能被人操纵利用，调解员可能利用事实上的力量左右调解方案使调解的自愿难以保障，最终演成弱肉强食的格局；
第二是人民调解自身建设的不足，没有科学有效的准入、培训、评估、考核、惩戒制度，导致调解员的队伍建设存在不足，调解员的法津政策水平低，适用程序法能力弱，文化素质低，难以适应社会变化发展的需要和难以充分体现公正公平的目的。
第三是人民调解法律法规的缺失，导致调解的结果在效力上缺少权威性、确定性和强制性等。涉及到人民调解的法律规范并不少，并为宪法确定的一项法律制度，但主要是散见于其他法律规范中，关于人民调解始终没有成为一部完整的法律。
2.3我国现行诉讼调解和人民调解衔接机制存在的缺陷
人民调解的上述劣势往往又是诉讼调解的优势，所以人民调解和诉讼调解之间存在着很强的互补性。针对我国诉讼调解和人民调解的功能优势及所存在的弊端，只有对其进行相应的制度优化及资源整合，才能进一步发挥其功能优势，实现功能互补、资源共享，达到诉讼调解和人民调解的有机衔接。正是在这样的背景下，最高人民法院于2009年7月24日颁布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，这也是我国诉讼调解和人民调解衔接机制的起始点。这一衔接制度的积极作用无庸置疑，也是新时期社会矛盾的新特点所决定的。但是，必须清楚地看到这一制度为基层法院在丰富和实践，探索和制订实施衔接机制奠定了基础和作出了指导，起到了非常积极的作用，但还应看到制度存在的现实困境：
第一是这一制度的安排主要建立在司法解释的层面，尚没有上升到法律的层面。而人民调解和司法调解的有效“结合”既是一项法律工程，更是一项重大的社会工程，仅仅依靠司法解释这一功能，不能做到“有法可依”，并有“司法抢滩”的嫌疑，决定了不能建立全面、科学、有效的运行机制。
第二是现行衔接机制的安排，有合理性和先进性、可行性，但存在着人民调解的结果最终必须经过公证程序或经人民法院确认程序才有可能具有被“确认力”和执行力。人民调解和司法工作仍存在着重复工作和资源的浪费等事实，从本质上通过人民调解“止争息纷”的成本并没有减少，社会矛盾并没有“一站式解决”。
第三是当前，部分法官和人民调解员对诉讼调解与人民调解互动的重要性在认识上还存在误区，表现在行动上就是“裹脚不前”。随着法院受理案件的增多，审判任务越来越重，在法官数量没有增加反而有下降趋势的情况下，部分法官没有将纠纷的彻底解决放在整个和谐大局中考虑，一味只追求要把目前手中的案件审结，不屑于与人民调解组织取得联系，在送达、调处相关案件时，不与人民调解员进行接触，更别说邀请人民调解员参与调解，由此造成了裁判结案居多，办案的社会效果不尽人意；此时，更别指望持此种心态的法官，会去详细指导有关人民调解员开展工作。
第四是从根本上并没有拓展人民调解的工作范围和组织位阶，仍然不能实现通过人民调解解决新的、更多的社会矛盾和纠纷，减少法院诉讼案件数量的压力。同时，部分人民调解员也视纠纷为畏途，认为纠纷到了法院，就是法院和法官的事，没必要参与诉讼调解，让当事人自己在法律的框架内作出了断。由于心里上的不情愿，有的人民调解员在接到法院协助调解的邀请后，找出种种理由拒不到场。
第五是并没有合理的解决人民调解和司法调解的结合或衔接问题，也不能从根本上降低社会矛盾纠纷，减少涉法涉诉信访等社会问题，还不能完全满足人民群众的新需要和新期待。在实践当中，人民调解一般在诉前进行，诉讼调解在法院立案后开始，纠纷当事人向法院提起诉讼是两者在形式上分开的基点。虽然部分法官在诉讼中为增强调解成功率，也有邀请人民调解员共同参与调解的情形，但这种临时性的邀请缺乏制度上的安排，邀请与否取决于案件审理的法院和承办法官，具有很大的随意性。我国虽然在法律上肯定了基层人民法院对人民调解委员会的业务指导和监督，但对人民调解委会如何介入诉讼调解却没有作出具体的规定，这样一来，两者之间缺乏互动的长效机制。
由此可见，人民调解和司法调解的结合的现实困境和制度缺撼，并没有基于司法解释的出现而彻底改观，仍有积极进行理论研究和制度性探索之必要。
3、诉讼调解和人民调解的有效衔接的制度构想
探索人民调解和司法调解的有机结合，既需要本土改革的经验，也需要放眼世界，寻求可供借鉴的理念和技术。笔者认为，人民调解和司法调解的有机结合这一命题本身，就需要解决好二者在法律上、程序上、制度上、效力上等方面的资源整合和制度衔接，才能实现优势互补，促进社会和谐的目的。我国人民调解和司法调解的有机结合，在现有制度安排的基础之上，可从以下几方面强化诉讼调解与人民调解之间的互动：
3.1加快非诉讼纠纷矛盾解决机制方面的立法。
尽快制定一部专门的法律，对包括但不限于人民调解和司法调解在内的非诉讼解决机制的原则、概念、机构的设置、人员的组成条件、工作的程序和条件、效力、责任等做出统一的法律安排，使该工作做到有法可依，打破过去和目前的“散”、“乱”局面。对民事诉讼法和法官法、法院组织法等法律进行相应的修订，将诉讼调解的原则统一为自愿和合法、诉讼调解与人民调解制度的衔接做到统一，并宜明确规定法官不宜介入案件的调解；同时从立法的层面改变人民调解仅限于村民委员会、居民委员会群众性自治组织的性质和位阶，提升调解的范围和职责，统一到非诉讼矛盾纠纷解决机制的法律规范之中。
3.2法院应建立调解员参与的庭前调解机制。
西方国家主持法院附设调解的主体通常有退休法官、相关行业专家或法院的辅助人员。就我国而言，大部分案件只能由法官或法官助理主持调解程序，但就利用社会力量主持调解程序而言，最理想的主体莫过于现有的人民调解员。人民调解员与来自社会其他阶层的人士相比，具有独特的组织优势和社会资源优势。因此可以在法院设立庭前调解窗口，选择具有较丰富法律知识和调解能力的法官及经过一定程序聘请的调解员参与庭前调解，法官可以根据个案的具体情况决定将案件交付给某一位或几位调解委员调解，双方当事人也可以通过合意确定调解员。这一制度的实质是让人民调解员在法官的监督下进行调解，将人民调解这种非诉讼纠纷解决机制与诉讼纠纷解决机制熔为一炉,二者互为补充。人民调解得以规范化，法院“僵硬”的诉讼得以适当软化，应该说这是公正与效益相结合的有效机制。
3.3法院应加强对人民调解员的培训指导。
各级人民法院应配合当地司法行政机关，制定培训计划，派出具有较丰富的法律知识和审判经验的审判人员定期开展对人民调解员的培训；对一些典型案件，法院可以到各街镇村居就近开庭，组织调解人员现场旁听；或者各基层法庭及业务庭经常选择一些典型案件，邀请人民调解员到庭旁听，组织调解人员到法院旁听开庭，观摩调解技能，学习相关法律知识，增强他们的法律素养，特别是提高他们识别证据、认定事实和组织调解的能力，使人民调解员能够掌握民事纠纷的性质、一定的法律知识和调解艺术，提高人民调解工作的水平。
3.4法院应依法支持调解委员会开展工作。
当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，只要符合民事诉讼法第十七章规定的条件，人民法院应当支持。具有债权内容的人民调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。对人民调解达成协议，双方当事人向法院申请确认效力的，法院在对人民调解协议进行合法性审查时，应遵循“法律不禁止即为合法”的原则，除非查明调解协议有违反法律强制性规定或违反自愿原则，否则应依法确认其效力，可按当事人达成的协议内容制作具有执行力的调解书，一旦一方当事人不按调解书执行，另一方可直接向法院申请执行。同时，要改革诉讼收费办法，对此类确认调解案件不能按诉讼调解的标准收费，应当低标准收费。如调解协议未经法院审核而当事人反悔又诉诸法院的，应以双方达成的调解协议为诉讼标的，而不应以先前的“纠纷”本身作为诉讼标的。这样，一方面增强了人民调解协议的法律效力，民间自治得到国家公权的有力支持，另一方面，减轻了法院的办案负担。
3.5建立诉讼和非诉讼矛盾纠纷解决机制相融合的制度。
确定法院的主导地位和宏观调控能力，建立统一的调解信息平台，建立健全调解与诉讼的效力衔接机制，确认调解结果的效力，避免重复工作和资源浪费，提高纠纷和矛盾解决效率。法院和调解组织要及时互相通报发现、手里的矛盾纠纷及调解工作情况。法院对于涉及人民调解协议书的案件，无论是确认还是判决变更、撤消或被确认无效，都要及时将审理信息反馈给司法行政部门及基层民调组织，以便共同做好这类调解工作。人民调解委员会要及时将法院交办的调解案件结果和情况进行回复、报告。对人民调解委员会调处不成功的纠纷，及时派出审判人员进行指导或参与调解，将基层调解员情况熟和法院审判人员业务精的优势结合起来，努力实现人民调解与诉讼调解在纠纷解决机制上的互补与协调发展。法院通过加强对民调工作的指导，参与疑难调解案件会诊，尽量使群体性纠纷解决在社区中而不形成诉讼。
3.6将指导人民调解工作列入法官考核制度，完善诉讼调解与人民调解衔接的激励机制。
法院设置目标管理考核制度的目的在于考察法官一年的工作实绩，以勉励先进，鞭策后进。对法官的工作实绩的理解，应该在除了案件的数量和质量以外，我们还要考虑法官所办案件的社会效果。因此要制定一套行之有效的兼顾办案数量、质量、社会效果、对人民调解工作指导量、上诉率、进入执行程序率等方面的法官审判质量效率管理制度，法院依此定期对指导人民调解工作进行评比。对工作表现突出、工作成绩显著的法官和集体进行表彰和奖励，及时宣传典型案例和先进事例，充分调动力量实现诉讼调解和人民调解的有机衔接。
3.7设立调解救济程序，从效力上保证诉讼调解和人民调解的有效衔接。
首先，完善诉讼调解的再审制度。将违反法定程序，可能影响当事人利益；调解协议的内容违反禁止性法律规定；当事人双方或一方恶意调解的假离婚、假抵债、假清偿等作为申请再审的法定事由。同时对调解协议的内容损害国家、集体及社会公共利益的，法院应有权决定再审。其次，完善人民调解协议救济制度。经庭前调解机构司法审查的人民调解协议，违反当事人自主、处分原则的；违反法律禁止性规定的；损害国家、集体及社会公共利益的，应予撤销，并尊重当事人的意愿，分别进行庭前调解或开庭审理。
结束语
在法院的审判工作中，实现诉讼调解和人民调解的有效衔接，充分体现了对当事人自由处分权的尊重，同时因为法官的适当介入、正确引导，能够相对迅速、低廉的解决纠纷，这也更符合公正和效益的司法价值取向。试想如果建立诉讼调解和人民调解有效衔接工作机制，让诉讼调解和人民调解既发挥各自独特的功能，又能紧密结合，就可以把那些血缘地域性强、冲突强度不大、适用法律的技术含量不高、无需诉讼就可获得公正处理的矛盾纠纷化解在诉讼程序外，从而将矛盾及时的化解在基层，最大限度地减少不和谐因素，促进社会和谐稳定。
【参考文献】
[1]肖扬著：《让“东方经验”重放光彩》，载《判解研究》2004年第5辑，第2页。
[2]罗干著：《在全国人民调解工作座谈会上的讲话》，载《人民法院报》2004年2月26日，第1版。
[3]乙茗著：《依法调解和为贵》，载《人民日报》2006年4月26日，第14版。
