目前,社会对法院执行工作的评价,主要还是依据司法统计数据作出结论,而宜州市人民法院的执行案件司法统计工作尚有许多不足之处,无意间加深了社会各界对法院执行工作的一些误解,为此,笔者对该院2010年以来执行统计工作进行一次分析研究,找出存在的问题和成因,提出相应的对策和建议。
2010年该院共受理各类执行案件721件,总数的额为1168.01万元,执结721件,执结率100%,2011年共受理各类执行案件161件,总标的额为738.92万元,执结161件,执结率100%。2012年1月至9月止共受理各类执行案件162件,总标的额为703.55万元,执结160件,执结率为98.77%。这三年的执行案件全部在法定期限为执结,除1件案件因被执行人无财产可供执行,执行员依法究尽执行措施后,申请执行人无异议同意退出执行程序外,1033件执行案件全部得以圆满执结,执结标的额达2610.48万元,案件执行到位率达96.4%,执行标的到位率达82.5%,无涉执信访案件,息访率达100%,执行工作呈现出案件执结率高、执行标的到位率高、被执行人自动履行率高、执行信访率低的“三高一低”的良好局面,连续两年获得广西区高院授予“无执行积案先进法院”的荣誉称号。
该院执行案件执行集中统计,院里设立专职统计员,归属于审判管理办公室。所有执行案件都由立案庭统一立案,交由执行庭统一执行(包括基层人民法庭的执行案件),管理上的统一和规范,为集中统计创造了有利条件。对执行案件的初级数据统计,由执行庭的内勤人员负责,然后由执行庭统一上报到专职统计员。集中统计,对统计的监督上实施得到加强,立案庭除负责立案外,还负责对所有执行案件的执行情况进行跟踪监督,同时对执行庭统计的数据全面性与准确性作出有效的监督;同时,院审管办、网上办公办案系统网络对执行案件的执行情况进行全方位的监督,执行集中统计,除了执结标的额在统计上有所出入外,收结案件数达到准确无误。
一、从执行收结案进行分析,这几年执行案的收结特点
1、从收案看,受理案件数量增多,标的额有所增加,新类型案件增加,从结案情况看,案件执结率偏低,实际到位率增加,实际到位率增加的原因是没有终结案件,当事人自动履行率有所增加。从未结案情况看,未结案件较多,案件未结标的额增大,主要是被申请执行人无财产可供执行,因双方当事人在执行程序中达成和解协议的履行期较长,导致强制执行程序暂缓执行或中止执行的期限延长,不能及时结案。
2、申请执行的案件逐渐增加,今年与去年同期相比较,申请执行案件增加较多。 由此可见,当事人在诉讼阶段,调解结案的当事人自动履行率有待提高。婚姻家庭纠纷类执行案件逐渐减少,该类案件减少主要是由于婚姻家庭纠纷案件诉讼调解结案率高,绝大部分能够自动履行。劳动争议、劳务雇佣合同类案件明显增加,其原因是劳动合同法等法律的出台,劳动者维权的意识增加,且劳动争议案件的诉讼收费较低,劳动者受到侵权都会通过诉讼解决,且很难调解结案,故此类案件申请执行也相应的增加。侵权纠纷类执行案件较多,主要原因是刑事的故意伤害等案件的受害人大部分都通过民事诉讼解决赔偿问题,至侵权诉讼案件大量增加,且标的额通常都是很高,即使调解结案,侵害人也没有财产履行,自动履行率较低,故申请执行也就相应的增加。
3、个案执行难度进一步增大,主要表现在:一是被执行人逃避执行情况突出,不少被执行人在进入执行程序前,就已经采取变卖等形式转移了财产,有的被执行人在进入判决宣判后就外出不归,导致进入执行程序后要么被执行人无可供执行财产,要么被执行者下落不明致使执行线索无法查明而执行不能。二是涉及群体性案件执行困难,涉及群体性执行案件因为当事人多,矛盾复杂,一旦处理不好就会产生涉法信访、上访事件;而作为申请执行者,一旦权利不能及时实现,就指责法院执行不力,给法院的执行工作造成了很大的压力。三是侵权案件执行难度大,各类侵权案件诉讼标的金额巨大,侵权人的人身财产往往也受到很大损失,责任能力下降,导致很多赔偿案件难以执行,实际执行率不足10%。
二、执行统计存在的问题。
结案率是考核法院执行工作成绩的重要标准,但目前的结案统计方法并不统一,也不科学。为规避执行难,提高执结率,有的中止执行算结案,有的执行和解算结案,有的法院自创了停止执行的结案方式,有的法院自创了终止本次执行程序的结案方式,有的法院自创了债权凭证结案方式等等。同时,每年的绩效考评中,以案件的执结率、案件标的执结率等指标作为考评指标,作为奖励和等次排队的依据,各个法院均想方设法提高各项指标指数,就出现也有些法院采取立案后不作收案统计,在案件能够执结的情况下,再来个收案、结案一起统计,这样既能保证统计报表收、结平衡,又能使案件执结率保持在一个较高的比例,所谓的内外各一本帐,这种办法就是一种统计作弊。单纯以结案率为标准的考核方法,导致执结率虚高和案结事未了,合法权益并未实现的申请执行人上访增多,执行难社会问题更为突出。笔者认为,解决执行难问题,除了加大执行力度、提高案件执结率外,规范执行案件结案方式和统计方法,也是刻不容缓的。执行案件统计不科学、不规范,具体表现如下:
1、执行案件未统一归口,普通执行案件与行政非诉执行案件分别由执行局和行政庭分别执行、分别报送数据,容易造成数据报送的混乱。
2、报表设计上的漏洞造成数据统计的混乱。由于行政非诉案件一案二号,即有非诉审查案号,又有非诉执行案号,在数据生成上会造成案件数据统计的重复计算。如:1、在执行案件统计表(30表)中,收案包括了“申请”与“审查行政非诉”等7项。在司法实践中,行政非诉执行案件从非诉审查到裁定予以执行,实际为一案,而在30表中,行政非诉执行案件一但裁定准许执行,除在“审查行政非诉”一栏要填数字外,则又应在“申请”一栏填写相应的数字,否则报表会出现报错现象,这样就出现一案二报现象,但却无任何方式表明二者间的转换关系。2、“审查行政非诉”与“审查行政非诉裁定准予执行或裁定不准予执行”分别包含在收案、结案中,但该三数字之间却单独核对,不参与收案与结案总数的核对。
3、对执行收案总数的计算方式不一致。有的法院以“申请”一栏单独计算,有的法院以“申请” “审查行政非诉”计算总数,有的法院以“申请” “准予执行”计算。该种不一致不仅是在法院之间存在,甚至有的法院内执行局与研究室的理解也不一致。
4、非诉执行案件数据录入标准不一致。有的法院为省麻烦,直接将非诉审查裁定准许执行案件作为申请录入表中,不反映非诉审查的过程;有的法院则只将裁定准予执行的录入,对裁定不予执行的不录入;有的法院则如实按照审查非诉执行案件流程如实录入。
三、针对执行案件统计存在的不足,笔者建议采取如下措施加以解决。
1、确立规范统一的结案方式
《民事诉讼法》没有对执行案件的结案方式进行统一规定。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》(以下简称《执行规定》)第108条规定的执行结案方式为:(1)生效法律文书确定的内容全部执行完毕;(2)裁定终结执行;(3)裁定不予执行;(4)当事人之间达成和解协议并已履行完毕。由于该规定不能解决大量执行案件到期不能结案的问题,出现了前述创新结案方式的情况。笔者认为使用债权凭证终止本次执行程序是解决这一矛盾的好办法,但该方法需要进一步完善。不能将债权凭证制度发给申请执行人就认为案件已经了结,从此不闻不问,导致申请执行人到处反映或上访,建议在执行局内设立债权凭证执行组,专门对该院发放的债权凭证予以执行。申请执行人发现被执行人的财产线索后,可以随时要求执行债权凭证。不需要再申请立案。执行完毕后收回债权凭证。债权凭证执行组发现被执行人财产线索可以依职权启动执行程序。债权凭证有效期可以考虑确定为十年左右。到期仍无财产可供执行,裁定终结执行,债权凭证作废。设立债权凭证执行组有以下好处:一是避免债权凭证制度流于形式;二是取得申请执行人的理解和认可;三是监督执行人员不得滥发债权凭证;四是解决规定期限内不能结案问题,减少执行积案。
2、建议限期结案制度
最高人民法院《执行规定》第107条规定,执行案件结案期限为6个月,无论以那种方式结案,除了因法定事由中止、暂缓执行的案件外,到期必须结案,建立限期结案制度,一是可是调动执行人员工作的主动性、积极性;二是可以减少怠于执行问题;三是有利于解决执行案件久执不决的问题;四是可以取得人民群众对执行难问题的理解。
3、建议将中止执行案件统计为结案
首先:该做法实际上并没有违反法律规定。实践中,有些人认为,这种做法与民诉法的规定不符。实际上,这种理解是片面的。其实民诉法并没有明确规定执行案件到何种程序才能统计为结案。统计为结案的标准与范围,包括法院审理的案件,现行法律都没有明文规定。实践中的做法都是由最高法统一确定的。因此,如果最高法统一规定中止执行案件作为结案统计的话,它是不存在违反法律规定问题。
第二、该做法更符合法院执行工作的特点。如果按照法律效果上去理解,中止执行案件不能算是已执结案件。但是,将中止执行案件作为结案统计却更符合法院执行工作的特点。我们知道,中止执行的案件都是因为无法执行的。也就是说,对每一个中止执行案件,法院都是依相关程序做了不少工作,同时,由于出现法定的事由,其执行工作只能告一段落。至于法定事由何时消失,案件何时恢复执行,这要看客观情况的变化,当事人无法决定,法院也无法决定。在执行工作实践中,凡是中止执行案件,时间短的一般要经过一年、两年才能恢复执行,经过四、五年的也不少,一些案件甚至要经过八年、十年甚至更长的时间也不能恢复执行。这是执行工作本身特点所决定的,任何人都无法改变。因此,我们将这些中止案件统计为未结案件,就肯定要造成未结案件越积越多的不利局面。相反,如果我们将其作为结案统计的话,就不仅不会出现这种不利局面了,而且还能客观地反映出法院执行工作的工作量,反映出法院执行工作本身的特点。
第三、该做法更有利于执行案卷的管理和执行工作的开展。在法院档案管理工作中,凡是结案的案件,才可以整理、登记、归档,未结案件是不能整理归档的。象中止执行案件,如果作为结案统计的话,就可以整理、归档,由档案室统一管理,待要恢复执行时就从档案室提取档案,这样会更有利于案卷的安全管理,避免案卷遗失。而象目前这样作为未结案件对待的话,这些案件就不能归档,只能留在执行庭自行管理。在这种情况下,中止时间短的案件还好办,但中止时间长的案件就难办了。我们在调研中发现,一些时间长的案卷,因为执行庭人员更替的问题,查找起来十分困难,个别案件由专人花费了近一个星期的时间才最后找到。这些情况非常不利于案卷的管理。因此,从有利于执行案卷管理的角度考虑,中止执行的案件也应当作为结案来统计。另外,如果中止执行的案件统计为结案了,那法院实际上没有执结的案件就不是很多,这样就能减少社会对法院执行不力的责备,执行人员就可以丢掉沉重的包袱,减轻各方面的压力,轻装上阵,一心一意地执行那些被执行人有履行能力的案件,这对执行工作就十分有利。
第四、该做法可以给当事人一个更好的交代。执行案件出现法定中止事由后,我们在裁定中止执行的同时,也向当事人解释清楚,说明因为法定事由出现,案件暂时无法执行,法院执行工作到此暂告一段落,本次执行程序已告终结,待有证据证明中止事由消失时再重新申请法院立案恢复执行,否则不要干扰法院正常的执行工作。这样做,能在程序上给当事人一个交代,避免出现当事人没完没了地纠缠执行人员的现象。
第五、该做法在司法统计上是具有可操作性的。中止执行案件统计为执结后,下一期的统一报表就不包含这些案件了。这时,就要在立案登记的环节上作些技术处理,即一旦这些案件恢复执行时, 就应重新编号、登记,作为新收案统计,如此一来,就可以解决恢复执行的中止案件不好统计的问题。法院在清理积案恢复执行时,应重新编号、登记作为新收案件统计,对那些不具有终结执行事由、但客观上可能执结的案件,采取了终结本次执行程序,并将其统计为结案的做法,较为有效地消化了一批历史累积下来的未结执行案件。这种做法,与将中止案件作为结案统计的做法,在实质上是一致的。但我们提议的这种做法,会更具说服力。
4、科学设计执行统计报表
主要是科学设计普通执行案件、非诉行政审查案件、非诉行政审查案件中准予执行案件与不准予执行案件的报表项目,如在司法统计报表中专门设立非诉执行案件收结表,独立于一般意义上的执行案件,犹如民商事案件在司法统计报表中就分为婚姻家庭、合同、权属三张专表,各方不冲突、不矛盾,避免当前执行案件数据统计的混乱。改革当前行政非诉执行案件一案二号现状,实行一案一号制度,即从审查到执行只使用一个执行案号,那多年来执行案数据统计的混乱局面也将彻底改变。
5、统一执结率的构成
长期以来,我们对执行工作的考核单纯注重结案率,而对结案率的构成却没有分析研究。由于自创结案方式大量存在,造成了结案率的虚高,案结事未了现象十分严重,社会各界很不满意。执行难的焦点不是结案率的高低,而是兑现率的高低,人民群众评价执行工作,不是看结案率,而是看合法权益兑现了多少。
为此笔者建议,最高人民法院应统一规定执行结案率的构成,各地方法院不得再自创结案方式,以发给债权凭证方式结案的,应注明原因。以兑现率作为考核执行工作的主要标准,兑现率由已结案件中生效法律文书、执行和解协议确定的内定及债权凭证记载的债权履行比例构成。兑现率越高,说明执行工作做得越好,而不是结案率高就说明工作做得好。一些法院单纯追求结案率,大量案件案结事未了,却在考核中被评为先进,挫伤了其他法院提高执行案件兑现率的积极性。重视对结案率的构成进行分析,认真统计兑现了多少案件、终结了多少案件、发放了多少债权凭证,将兑现率作为考核的重点,必将大大激发执行部门强化执行措施,提高兑现率的积极性,更加有效地保护当事人的合法权益,对攻克执行难生产重要的促进作用。
6、建立健全执行案件司法统计监督机制
建立健全执行案件司法统计监督机制。一要建立执行案件司法统计领导责任制,加强单位和部门领导对司法统计工作的责任。特别是要加强执行庭庭长的责任,对统计数据,要亲自审核把关,保证数据全面、准确、真实。二要明确执行人员如实提供案件执行情况原始数据的责任,强化他们对司法统计工作的责任意识,对假报、虚报、瞒报数据等行为,以及迟报行为,要坚决作出处理,使统计数据能够更加全面、准确、真实。三要发挥立案庭和审管办的跟踪、监督作用,从立案方面把握好相关数据。