【论文提要】公正和效率是司法工作的永恒主题，为践行这一主题，建立符合审判工作规律，提高审判工作实绩的审判质量效率评估体系，是司法审判工作发展的要求。笔者采用网上检索、文献阅读、定性定量分析、实证研究等研究方法，在本文中阐述审判质量效率评估体系含义及构成的基础上，考察和分析审判管理与质量效率评估体系在柳江县人民法院的运行情况，剖析了该体系在实际运行中存在的问题与不足，并针对这些问题，提出了一些保障审判质量效率评估指标体系应用问题的措施、工作机制，以期能对法院审判管理制度和方法的完善有所裨益。全文共9287字。
【关键词】审判管理 质量效率 评估体系
一、审判质量效率评估体系的概述
2011年3月最高人民法院下发了修订后的《关于开展案件质量评估工作的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》对已经试运行3年的人民法院案件质量评估指标体系做了调整完善。可见，在最高人民法院统一指导下，各级人民法院的审判管理规范化和科学化建设，已经步入了可持续性发展的轨道。符合司法公正与效率最大化的法制要求。 审判质量效率评估体系（以下简称“评估体系”），是指根据法院审判管理需要，构建反映审判工作实际状况评估指标，通过量化方法对被考核者的办案质量和效率实绩进行客观综合评价的运作机制。 该评估体系以审判质量效率为中心，建立起规范的审判质量监控机制，开创了一种新的法院审判监督管理制度。实现结案和收案的动态平衡是基本要求，严格执行法律对审限的规定是基本节点，诉讼结果经得起二审、再审监督是基本条件，以及裁判的实际执行效果是基本依据，其总体导向是符合法律标准及社会标准，法律标准是基本的也是根本的标准。
（一）审判质量效率评估体系的内涵
审判质量效率评估体系的基本功能主要体现在两个方面：一是评价功能，力求覆盖司法审判活动的全过程，从不同侧面和角度，系统、客观地反映各类案件的诉讼阶段、程序、实体以及社会效果等运行状况；二是参谋功能，评估体系的核心，就是重视对指标数据的对比分析及运用，提炼审判经验，揭示存在问题，评估决策成本。在评价、规范、指导、监督、激励等诸多功能中，参谋导向是设定指标体系的重要目标价值。这个评估体系的内容，主要由基础指标和分析指标两部分组成。其中，基础指标是体现审判质量效率的关键性数据，分析指标是分析审判工作运行态势的参考性数据。
（二）审判质量效率评估体系的构成
1.公正指标。这类指标主要用于评估案件实体质量和程序质量。从实体公正看，其结构要素包括两个方面：即准确认定事实和正确适用法律；从程序公正看，其结构要素包括：司法者的中立性、程序的平等性、程序的参与性、程序的自治性和程序的公开性等。实体公正直接反映在裁判结果上。而程序公正则反映在案件审理的不同环节上。如果对这些审判环节进行全面的评估，不仅繁琐，而且也难以操作，因为有的环节是无法用量化指标来评估的。具体而言，反映公正的指标有：立案变更率、一审案件陪审率、一审判决案件被改判发回重审率（错误）、生效案件被改判发回重审率、再审审查询问（听证）率、司法赔偿率等。
2.效率指标。审判效率是一个数值比例，其中的关系量有两个：一是审判投入，表现为占用审判人员的数量和工作时间；二是审判产出，表现为解决纠纷、处理案件的数量。基于对两者关系的考察，审判效率主要体现为办案的数量要求与办案的时间要求。从办案的数量要求来看，审判效率指标有收结案比、未结案件数和人均结案数等。从办案的时间要求来看，审判效率指标有法定正常审限内结案率、依法延长审限未结案率、无正当理由超审限未结案率和案件平均审理天数等。
3.效果指标。这类指标主要用于评估审判工作的社会效果。社会效果包括两个方面：一是审判职能目的的实现；二是社会对审判工作的评价。据此，审判效果指标可以设置为调解率、撤诉率和一审服判息诉率、实际执行率、执行标的到位率等。这些指标既反映了当事人服判息诉情况，也反映了当事人对审判工作的评价。
（三）审判质量效率评估体系与审判管理的关系
管理的过程是决策、计划、实施、监督、评估等不断循环的过程，是循环评估理论具体的运用。审判管理是基于对审判活动规律的认识和把握，而对审判行为与过程实施调控、评价与引导的一种司法工作机制。审判质量效率评估体系是现代审判学科管理的重要分支。 评估体系是审判管理实施过程结束以后，根据管理的成效，对各项审判管理活动所进行的全面检查、分析、论证和总结，从中得出规律性的启迪，以达到不断提高审判管理水平，取得更好的审判管理效益，实现审判良性循环的管理活动。
运用系统化、规范化的评估体系实施宏观综合管理，是当今世界公共管理发展的潮流与趋势。评估体系在管理领域的应用，为人民法院加强审判管理，提高审判质量效率拓宽了视野，提供了启迪。评估体系集中了审判管理专业性、及时性和权威性的优势，可以过滤掉审判中非理性、非规范的行为，帮助法官职业行为习惯的养成，凸现对审判活动的理性追求，有益于促进法院内部滤化系统的生成，从而使整个法院的审判体系成为一个动态的、富有活力的、自我更新的良性循环系统。
二、柳江县人民法院审判质量效率现状
最高人民法院修订下发《意见》后，广西壮族自治区高级人民法院于2012年5月印发了《关于进一步加强审判运行态势分析工作的实施意见（试行）》的通知。随后，柳州市中级人民法院发布《审判执行管理工作规则（讨论稿）》。按照上述规定，柳江县人民法院从2011年开始应用审判质量效率评估体系。
（一）总体情况
1.组织领导。该院党组统一思想认识，高度重视审判管理工作，院长和分管领导亲自抓，经常听取审判管理办公室（以下简称“审管办”）对审判管理工作的汇报，院长亲自带领审管办工作人员到各审判业务庭和人民法庭检查、指导审判工作，并相继组织开展了“管理机制创新年”、“阳光司法”等活动。
2.机构设置。该院于2011年3月成立审管办，将审管办设在审监庭，实行两块牌子一套班子，承担审判管理职能，主要负责日常审判节点管理、质量评查、绩效评估和考核通报等工作。
3.案件质量管理。坚持对所审（执）结的案件进行逐案质量评查。案件审结后30日内必须将卷宗送交院监庭进行评查，建立一案一表的台帐、整改通知、专项评查和通报制度。
4.审判管理信息化。2002年，该院建立了计算机综合管理系统，并于次年正式使用，2010年升级，实现了与中院、高院的三级联网。现该系统已全面应用，以此为平台进行案件审判工作流程管理。
5.审判运行管理。在指标数据的统计和运用方面，审管办每月均进行统计、分析及通报，各指标数据详细到各审判业务庭，揭示目前审判运行的特点和存在的问题；对指标数据的异常变化、审判工作中存在的突出问题开展专项态势分析，形成分析报告，提出下一步审判工作决策建议。按时参加柳州市中级法院召开的审判执行管理工作会议，接受中院的工作检查与指导，与其他基层法院进行审判质量效率评估应用的经验交流。不定期组织审判人员进行培训学习，不断提高审判工作的决策和管理水平。以阳光、公开、透明为中心，强化案件各环节的监督。
一年多来， 以指标数据为主要依据，客观评估本院审判质量效率，理性分析本院审判工作态势，正确指导审判工作决策，逐渐成为该院的重要领导方法。评估体系的统计、案件质量评查、审判态势分析和通报已形成制度，运行情况总体上健康有序。
（二）各评估指标数据情况
审判质量效率评估指标体系的成功运行，有力地推动了柳江县人民法院审判质量效率的稳步发展。2011年至2012年3月，该院主要评估指标数据情况为（见附表）：
一是审限意识大大增强，超审限和隐性超审限问题得到有效治理。一直以来，该院法定审限内结案率达100%，无超审限案件，违法违规延长、中止审限等规避审限制约的现象，基本克服，法院长期难以掌控的隐性超审限问题得到有效控制。
二是一审案件陪审率由78%逐步上升到91.76%；一审判决案件被改判发回重审率（错误）有所下降；当庭裁判率不断提高；调解率和撤诉率在柳州市基层法院中排名靠前。
三是立案变更率与一审服判息诉率存在反复。2011年度立案变更率呈上升趋势发展，立案变更案件增多，立案质量降低，但此情况在2012年得到有效控制，1-3月均无立案变更案件。与此相反的是一审服判息诉率，2011年度该指标不断提高，但在2012年大幅下降。
四是一审简易程序适用率存在倒退现象，2011年该指标数逐步下降，2012年1-3月有所回升，但因未能吃透各指标之间的辩证关系，在强调一审案件陪审率的时候，忽略了该指标的发展，简易程序适用案件数量下降。
五是结案均衡度。在结案均衡度指标的导向下，往年办案年初放松、年终突击的积习得到了很大转变，均衡结案的意识大大增强。2012年1-3月的结案均衡度为61.41，与去年同期相比虽有所下降但发展趋势平稳。
六是执行难问题仍然存在，实际执行率、执行标的到位率及调解案件申请执行率存在波动情况，在全市基层法院中的排名反复。如调解案件申请执行率在2011年由10.93%逐步下降到5.79%，排名由第五名进步到第一名，但2012年1-3月该指标又升高至29.85%，排名回到第五名。
总的说来，该院的各项评估指标发展不够均衡，与柳州市不断前行的其他法院相比还处于中下水平，但公正、效率、效果指数稳步有升，良性循环的态势不断强化。审判管理取得一定成效，同时也还存在这样或那样的问题，尚未取得实质性的创新，有待完善和规范。
三、审判质量效率评估体系应用存在的主要问题
（一）审判管理制度的不完善
评估体系更主要是一种将事后评估作为事前引导的宏观管理手段。但是，任何一项宏观管理的制度措施，只有依赖于有效的、具体的微观管理，才能真正发挥作用。 此外，基层法院审判质量和效率的提高仍主要依靠法官个人主观能动性，尚未形成一套促进审判质量和效率的体系化管理制度。
（二）审管办职能定位不明确
现阶段，高级、中级法院已成立单独建制的审管办。而大多数基层法院缺乏独立的管理评估机构，而是将审管办设在审监庭，导致审管办的职能定位不够明确。
管理者与被管理者之间地位是不平等的，行使管理职权必须有着与其权力相适应的地位，这种适当的地位，才能保证管理的有效性和权威性。审管办与其他业务庭一样是法院内设庭室，由于本身无权监督管理其他业务庭，而审管办从机构设置到人员配备，与业务庭地位、级别相同，形成管理者与被管理者之间平等地位的管理关系，因此业务庭难以接受审管办的管理，审管办也难以进行管理，这种平等或不平等主体之间的管理势必影响管理的权威，使管理流于形式，无法实现管理的效能。
（三）审判管理信息化工作困难重重
虽然该院十分重视计算机综合管理系统的应用，全面的网络化管理正在有条不紊的顺利开展，系统利用率已大幅度提升，但在实际应用中仍存在诸多困难与问题。
一是信息化建设资金严重不足，资金筹措主要依赖自身投入。
二是该系统功能无法满足审判管理的需要，对审判流程中各个节点监督监管不到位。根据现有的审判管理系统，审监庭和审管办仅是在案件审结送检后才有权限管理案件各环节的情况，进行事后监督，而无法对各类案件的诉前调解、立案、庭前准备、开庭审理、结案、上诉案件移送、归档等各个环节的运行情况进行规范有序的动态跟踪、监控和管理。
三是在系统应用管理方面，网络管理仍不够规范。牵头领导和责任部门、责任人员未落实，日常监管不到位，考核不严格，使相关制度没有得到有效执行，管理考核和惩罚性措施的缺失。
（四）片面追求单个指标数据
各单项指标之间的存在着逻辑关联，孤立地理解各单项指标的内涵、割裂各单项指标之间的关联，盲目的追求单个指标排名，将导致审判管理工作的片面性，影响审判工作的整体均衡发展。前些年，由于受到不科学的政绩观和管理理念的影响，出现了片面追求高结案率，年底人为控制收案、年底突击结案的情况，虽然形式上提高了审判效率，实际上却损害了当事人诉权，干扰了审判工作的正常进行，拉大了人民法院自我评价与外部评价的差距。
（五）审判业绩考评落后
考评制度不完善，造成审判管理的动力机制缺位，使审判工作存在动力不足的困扰，也会造成对审判流程的运作效果不能准确把握的后果，使审判管理的改进缺乏依据。
四、审判质量效率评估体系应用的保障措施
（一）正确认识审判质量评估体系
从严格意义上说，通过数据量化对审判质量效率予以评估是不全面的。法律条文的原则规范，法律关系的复杂，当事人个体情况的不同，诉讼条件的不同，诉求的不同，决定了对每一个个案的裁判也必然不同。这是简单的数字难以体现出来的，但从一定数量的案件中或从一个集体的工作中，对个体事件中共同具有的某些特质予以提炼并用数据进行量化也是可行的。数据量化简单、明了、直观、具有可比性。因此，通过选择一些能够反映审判工作特点、规律的评估指标，从不同侧面、不同角度出发，从整体上平衡把握，统筹考虑审判质量、效率、效果等各个方面的要求，对审判执行业绩进行评估考量，以全面推进审判工作的科学管理和协调发展，确保审判质量与效率并重、法律效果与社会效果的统一，不失为审判管理的一个好方法。它可能不尽科学完美，但却是当前审判管理的一个好方法。实践也证明，它对转化人们的审判管理理念、切实加强审判管理、提供审判质量和效率发挥了重要作用。
（二）加强领导，狠抓队伍建设
评估体系的落实应作为“一把手工程”，由各级法院的主要领导亲自负起责任，统筹把握好体系落实的力度、进度和尺度。
1.强化三级责任，实现齐抓共管。明确院领导、庭室负责人和案件承办人的三级责任，增强操作性。通过明确三级责任，形成分管院长抓庭长，庭长严管承办人，承办人具体抓的工作机制，层层分工，层层落实。
2.抓队伍建设，提升法官素质。组织审判人员对各项指标进行学习，各庭室和各位审判人员必须将各项指标要求贯彻落实到自己工作中，对号入座，找出自己审判工作中需要掌握的指标。每季度以审判部门为单位召开审判绩效分析例会，以会代训、通报、分析、讲评当季度审判绩效状况，以解决同案不同判的问题，切实提高案件审判质量。进一步优化司法人力资源配置，由经验丰富、责任心强的法官办理重大、特大疑难案件，在保证案件质量的同时保证效率。
（三）以审判管理为支撑，系统、科学的运用评估体系
1.健全以审判管理手段为支撑的评估体系控制机制
以目前我国的法官总体素质，如果只有原则的行为要求，单凭个人的自律，很难实现公正与效率这一主题。加强审判管理，必不可少，评估结果的运用，对各个法院的领导和法官发挥着直接的或潜移默化的导向、激励、规范和约束作用。
一年多来的实践让我们得出一个宝贵的经验，那就是:量化指标再科学、再完善，如果得不到正确的运用，不过是一堆数字，不能发挥其应有的管理价值。科学设置、正确运用量化指标是加强新型综合性审判管理的必要基础。
要以建立“以高快好省为目标，以质效评估为导向，以流程管理为依托，以专门机构为中枢，以信息技术为保障”的审判管理模式，着力构建审判质效评估、流程管理、质量监督、层级管理、信息保障五个体系，形成科学合理、严格规范、职责明晰、运行顺畅的审判管理机制，围绕提高审判质量、提高审判效率、提高监督水平、提高法官司法能力、健全落实制度，采取有力措施，加强审判管理工作，促进司法水平不断提高；在推进审判管理过程中，要处理好管理与服务、管人与管案、专门管理机构与各管理主体、审判管理与信息化建设四个方面的关系。
2.制度化、规范化的个案质量评查
制度化、规范化的个案质量评查是加强新型综合性审判管理的重要手段。要严格执行案件高案件质量评查工作的规定， 把握好案件“严重差错”、“一般差错”的标准，提高案件质量评查的实效性、规范性。不断提高评查人员的职业素质外，还必须抓好质量评查通报和评查档案的规范化。
首先，在“查”上，即对案件有无差错、问题大小要尽可能查清楚，查全面。不但对案件的瑕疵要一如既往查清查全，而且对案件适用法律程序要进行严格的实质性检查。还要建立审委会的复查抽查制度，对评查质量进行复查抽查。此外，提高案件质量评查的实效性、规范性，还要体现在“评”上。一方面，评查事项要完整，评查内容要全面。定期抽查案件不仅要查出案件存在的问题和差错，还要对案件质量等次、差错责任承担等作出评定，并结合评选出一定比例的优秀裁判文书。二是评析说理要透彻，评析建议要到位。
3.强化案件审判流程管理
审判流程管理强调对各流程节点的时限监管，其价值取向侧重于司法效率，同时也对案件源头信息录入质量有着较大影响。 形成一套制度严密、措施有力的审判流程管理机制，首先，必须完善各类案件立案、分案、审限管理、结案、卷宗归档、上诉案件移送等各个环节的管理制度。其次，严格电子信息输入把关，规范案件审判信息的源头填报工作，确保审判质量效率统一指标数据真实性、准确性。再次，针对指标数据的异常变化，重点加强对审限延长、中止、审限扣除、中断这四类案件的监控和管理，开展集中性的检查通报。
4.完善审级监督和院庭长依法监督指导办案制度
审级监督和院庭长依法监督指导办案制度，包括审判工作例会制度、改判发回重审案件定期交换意见制度、个案督办催办制度、法律文书评比制度、典型案例发布制度等。这些制度的推进落实，必须加强上级法院对下级法院审判工作的监督与指导；明确院庭长在定案把关、裁判文书签发、审判质量效率管理、审判运行态势分析、法官审判业绩考评等方面的审判管理职责，并将落实情况纳入庭长岗位目标考核；切实把审判管理的要求落实到具体案件和具体人员上。
（四）建立健全综合性审判管理机构，明确机构定位
审判质量效率评估体系是一个系统化的体系，还需要相关制度配合形成的综合性管理体系。这就引出是否需要设置专门的审判质量评估体系管理机构问题。
当前，审管机构的特征是协调性、松散性和间接性，多数法院只有一名专职或者兼职审管办主任，审管工作仍由各职能部门分工完成。以目前审管机构的特点，难以适应长期性的审判管理工作。必须整合完善综合性审判管理机构，加强对审判管理工作的领导，并对审判管理工作办公室的职能进行适度调整和充实。审管办原则上仍挂靠研究室(办公室)，但审管办应有能独立调配的人员和力量开展工作：有专职主任，有适应指标统计及评估分析、简报编写和其他文字工作等需要的专职工作人员，中院一般应不少于3人。
就审判工作整体而言，审判管理机构应定位于审判流程的监控者、审判质量的管理者、审判绩效的考核者、审判决策的咨询者、审判事务的服务者、审判指导的实施者。审判管理机构是审判信息流动中心，处于承上启下的关键点，居于审判管理体系的枢纽点。以审判管理办公室为协调和运作平台，积极发挥审判管理办公室在整个审判管理体系中的主导作用和作为综合性审判管理部门的结合效应，加强统筹规划指导和牵头组织协调，积极调动各层次主体参与审判管理的积极性，将各项专项审判管理手段纳入一体化运行机制之中，确保整个审判管理体系协调有序运转，有力推动审判管理工作规范、有效运行。
（五）信息化的审判管理网络建设
信息化建设是新时期法院工作服务大局、促进科学发展，提高审判质量的重要着力点、也是全面增强执法能力、提高执法水平的落脚点。而现代化信息技术软件的使用，是指标数据真实准确和及时统计通报的重要保证。
审判管理网络的建立，主要审判管理职能应由专门设立的网管机构承担，配备专兼职技术人员，负责网络建设、运行管理和安全维护。具体可以从以下几个方面进行：
1.加大投入，完善设施。硬件是基础，技术是保障，要抓住机遇，舍得投入，按照信息化建设要求对相关设备进行升级扩容、更新换代，不断提升信息化建设水平，凸显信息化建设在办公办案中的特点、优势和功效。
2. 升级完善软件系统。现有的审判管理系统并不能满足管理需要，要向上级法院和软件开发公司反映问题或提出建议，帮助公司逐渐升级和完善软件，从而更加充分地发挥信息化平台作用，有效管理案件和事务。
3. 强化培训，掌握技能。组织学习，使审判人员转变思想观念，抛弃旧的思维模式，适应新的信息化管理模式；加强指导，推进审判管理系统的操作和使用，确保审判人员熟练掌握该系统。
4. 健全制度和机制，严格管理，强化监督。研究制定网上办公办案的管理、考核、处罚办法，要通过强有力的制度规范推进审判管理系统科学有效运行，发挥其对审判流程的监督管理作用，推进网上办公办案的普及化、常态化和规范化。严格信息录入的监督审查，提高审判信息录入的主动性、完整性。加强审判各环节的监控，紧紧抓住立案、审限、结案等重要节点，实现案件精细化管理。
（六）正确处理评估体系与单项指标的关系，全面分析评估审判工作状况
审判质量效率评估指标体系是由各个单项指标紧密结合的有机整体。各单项指标从不同角度反映了审判工作的不同方面、不同环节，既有其独立意义，也与其他指标之间存在着关联性和互补性，各单项指标在评估审判质量或效率上不可避免地存在着片面性。例如，结案均衡度指标，虽然在一定程度上反映了法院的审判效率，但是并不全面，因为它只是月审结案件均衡，不反映未审结案件情况，也不反映案件超审限情况。一个法院有可能结案均衡度指标比较理想，但却存在着大量的未审结案件，以及突出的超审限问题。这就不能说明其审判效率是高的。
此外，由于审判工作的复杂性，一些单项指标不仅受法官业务水平、工作积极性等主观因素的影响，也受诸如案件数量、案件类型、案件难易、当事人素质等法院自身难以控制的客观因素的影响。例如，人均结案数指标，与当地法院受理的案件数量有着密切的关系；调解率、一审服判息诉率等指标，与当事人的主观意志有着很大的关系。
这些指标在评估审判质量或效率上更多地是参考意义的相对性的标准，而不是绝对性的标准。因此，在评估体系的运行过程中，要准确把握各单项指标的内涵及其相互之间的逻辑关联，系统地运用各项指标评估和全面分析审判工作状况，避免因孤立地理解各单项指标的内涵、割裂各单项指标之间的关联，盲目的追求单个指标排名，导致审判管理工作的片面性，影响审判工作的整体均衡发展。在注重整体指标数据的前提下，加强对影响审判工作主要指标的考评，如一审判决案件被改判发回重审率、一审服判息诉率、结案均衡度、调解率等；加强对存在突出问题指标的考评，以有效解决审判工作中存在的矛盾，进行全面评估和考核。在严格依法办案的前提下，从个案的实际出发，准确把握、正确处理公正指标、效率指标和效果指标之间的关系，充分发挥法官在主持诉讼中的主导作用和聪明才智，克服患得患失的错误思想和顾此失彼的不当操作，把案件审理好，把纠纷调解好。
（七）处理好审判质量效率评估体系与业绩考评的关系
审判业绩考评是审判管理中最重要、最核心的方法和手段。评估体系可以在一定程度上衡量审判工作质量与效率的运行情况，但不能对审判过程中的其他情况作出全面、客观、准确的判断。因此，不宜将审判质效评估结果作为审判管理和衡量法官工作的唯一机制，必须处理好评估指标体系与业绩考评的关系。目前，日益增长的司法需求与审判力量不足的矛盾仍是当前司法现状未解决的问题。法官尤其是基层法院法官往往面临很大的审判压力，加班加点已经成为一线法官家常便饭，考评机制的设置必须考虑到法官的承受能力。实践中，一些法院不加选择、不加区别地将一些评估指标简单“移植”，直接作为审判业绩考评指标，如将结案率、“四项”案件未结案率直接用于考评部门和法官个人， 有的对调撤率搞达标考评，不达标予以扣罚，所有这些都对审判工作和法官的积极性带来伤害。
因此，评估指标在转化为考评指标方面要注意科学取舍、有机衔接，注重贯彻“以人为本”，遵循循序渐进、逐步实施的原则。建立客观公正、科学合理的法官业绩考评机制，最大限度地激励法官从个案实际出发，准确把握审判质量效率指标体系的科学内涵和本质要求，实现审判质量和效率、法律效果和社会效果的有机统一和完美结合。
附：柳江县人民法院2011年-2012年3月主要质效指标比较统计表
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