【摘要】民事经济领域存在行政权力介入和渗透的情况日渐增多，不可避免地涉及行政行为效力认定问题。根据行政行为公定力理论，行政行为作出后，未经有权机关撤销前，即被推定为合法有效，在被依法撤销之前，包括行政相对人在内的任何组织或个人都不能以自己的判断而随意否定行政行为的拘束力。这是否意味着在民事诉讼中，法院在解决与具体行政行为相关联的争议时，必须毫无质疑地认定相关行政行为？对此，法律无明确规定，由此给审判实践带来困惑，各法院的处理也因认识分歧而致处理模式迥异，处理结果大相迳庭。笔者在本文提出大胆设想，在民事诉讼中打破以往教条、僵化的模式，适用有限公定力的理论，对具体行政行为有区别地进行认定。
【关键词】行政行为、公定力、有限、民事诉讼
一、问题的引出——由案例开始
1、张某、王某系夫妻关系，婚后共同购买房屋一套，并登记产权人为张某。之后张某擅自将该房屋转让给李某，并办理了变更登记。李某领取了新的房产证。王某得知后，以张某未经其允许擅自处分共同财产为由，起诉要求法院确认其二者的买卖合同无效。法院认为，应由原告先提起行政诉讼，待房产局给李某颁发房产证的行政行为是否正确、合法得到确认后，再恢复审理该民事诉讼。遂作出中止该民事诉讼的裁定。
2、原、被告于2008年在民政部门登记结婚，婚后夫妻感情一般，双方常为家庭琐事争吵。原告起诉要求离婚。此外，原告自1988年起患精神分裂症，常年住院治疗，吃药控制病情，至今未愈，残联已向原告核发了残疾人证，残疾类别为精神类。法院认为，原告婚前患有精神分裂症，属于医学上认为不应当结婚的疾病，且婚后尚未治愈，根据《婚姻法》的规定，原、被告之间的婚姻属无效婚姻，故判决原告与被告的婚姻无效。
3、某花生油厂委托A经营部运送花生油给B公司。在B公司经营过程中，工商局检查发现花生油质量不合格，故作出行政处罚，依据现场检查笔录、检验报告及对B公司的委托人及B公司的商场经理的询问笔录，认定B公司销售从A经营部购进的违规花生油，对B公司罚款。之后B公司起诉要求A经营部赔偿损失，A经营部申请追加花生油厂为被告。一审法院认为，工商局的处罚决定书认定B公司从A经营部购进花生油，依据的仅为B公司的委托人及其商场经理的询问笔录，因上述人员均与B公司存在利害关系，仅凭处罚决定书不足以认定B公司与A经营部存在买卖关系。而A经营部提交的《委托书》以及花生油厂的答辩意见，足以认定B公司与花生油厂的买卖关系。一审法院判决由花生油厂向B公司赔偿损失。二审法院则认为，工商局生效的处罚决定书已认定B公司是从A经营部购进花生油，B公司与A经营部形成了买卖关系，故改判由A经营部向B公司赔偿损失。
案例1中，法院对于房产部门的登记行为，持的是直接采信的态度，即行政行为未被撤销前，法院不能直接否定；案例2中，法院依据诉讼中的有关证据，对于民政部门的登记行为，则采取了直接否定的做法；案例3中，两审法院对于工商行政处罚决定书中关于买卖关系的认定，又作出了截然不同的判断。纵观上述案例，出现的问题就在于民事诉讼过程中，应该如何对所涉及的具体行政行为的效力进行认定。鉴于行政权的不断扩张、行政理念的转换以及社会、经济关系复杂多样化的特点，民事经济领域存在行政权力介入和渗透的情况日渐增多，不可避免地形成民事争议与行政争议相互交织重叠的情形。现实中涉及行政行为的民事纠纷有多种情形，包括行政行为直接介入的情形，即平等主体间民事纠纷发生后，行政主体依法居间解决纠纷的，典型的如行政裁决、行政仲裁；行政行为间接介入的情形，即行政机关作出行政行为后，由于该行为间接地影响到私人之间的民事权利义务，而导致或激化民事纠纷，行政许可、行政确认、行政命令、行政处罚等都可能具有如此效果。 法院在民事诉讼中如何对待和解决其中涉及的行政行为的合法性及与之相关联的争议，法律无明确规定，不同法院也因认识分歧而致处理模式迥异，处理结果大相迳庭。
传统的行政法理论上认为，行政行为一经成立，不管合法与否，若非无效行政行为，就产生一种拘束所有机关、组织或个人的效力，在未经有权机关撤销或有其他理由影响其效力之前，都推定其为合法有效，这便是所谓的行政行为公定力理论。公定力并非源于行政主体的自我确信、法律关系的稳定性或既得权利的保护，而源于包括相对人在内的社会对行政主体作为公共利益代表者、维护者和分配者的一致信任。任何行政行为都具有公定力，在未经有权机关依循法定程序、根据法定理由撤销之前，无论行政行为的作出机关、行为所指向的相对人、行为所涉及的利害关系人，还是其他国家机关、组织或个人，都有尊重它的义务，不得任意对抗或否定之。当行政行为的有效性构成解决其他争议的先决问题时，法院是否必然要以该行政行为的存在作为其裁判的基础呢？通行学说认为，如果当事人对民事诉讼中的行政行为不愿通过行政诉讼解决，应视为当事人认可该行政行为，可以作为人民法院审理民事案件的依据。法院在民事审判中不能无视行政行为的存在，不能完全否定行政行为的拘束力，抛开行政行为而直接对相关的争议作出裁判。民事审判不应直接制约行政权，在行政行为作出之后才进入程序的民事审判不能作出与行政行为相悖的裁判，以免降低行政机关的威信，弱化行政管理职能，造成权力滥用、权力打架和权力真空。在日本行政法学界也有观点认为，当行政行为效力的有无在构成先决问题的民事诉讼和当事人诉讼中，法院不得做出与该行政行为效力相矛盾的判决。“公定力涉及的范围，根据各个行政处分的目的、性质，以承认它的合理且必要的限度为限。基于行政权司法权相互分立的考虑，除非行政行为自始无效，否则，法院在处理以行政行为为先决问题的民事争议时，都必须自觉承认该行为的客观存在并给予必要的尊重，不得径自做出否定其公定力的判决。” 但是，在处理这些涉及行政行为的民事纠纷时，如果因为公定力的存在，而一律要求诉讼中的“先行政、后民事”的解决模式，这种做法是否科学、合理，是否符合现代法治的精神？由此给审判实践带来了诸多困惑。叶必丰教授认为：“对无效行政行为的司法救济，也不应只限于行政诉讼这一途径。如果在刑事诉讼和民事诉讼中涉及无效行政行为，那么法院就应有权以裁定的方式确认其无效。” 沈岿博士亦持此观点。 在此，笔者提出大胆的设想，即在民事诉讼中不应沿用一刀切的教条模式，而推行行政行为的有限公定力理论，对民事诉讼中涉及的具体行政行为的效力有针对性的进行认定。
二、有限公定力理论的内涵、理论基础及制度价值
行政行为有限的公定力是指行政行为通常情况下均具有公定力，但有重大且明显瑕疵的行政行为除外。 并非所有的行政行为一作出就具有完全的公定力，行政行为的公定力不应绝对化，重大且明显违法的无效行政行为自成立时便不具有公定力，为无效行为行为，不具有法律的保护力和约束力，行政相对人有权选择不服从。有限公定力理论是德、日等国行政法学上的通说。 日本学者杉村敏正认为，坚持完全公定力将出现与个人之自由及权利之尊重的对立，“事实上，那些重大且为明显瑕疵的行政处分若仍被认为具有公定力，是强调行政处分的公定力，且将个人的自由及权利之限制及侵害过分地要求由个人来承担。据此吾人宁谓，凡有重大且明白的瑕疵之行政处分，即实体法上无效之行政处分应不具有公定力” 我国的台湾、澳门地区也持同样的观点。大陆的部分学者也认为，行政行为公定力产生的这种拘束力不应当是绝对的、单一的、“自我确认”的，而应当是相对的、多样的、情境性的。 该学说的理论基础和制度价值可以从以下几个方面进行考察。
首先，根据宪法的分权原则和实现权力制约的目的，国家权力具有不同的部分，每部分都履行一种管理职能，行政权与司法权区分，并分别由不同机关行使。我国虽然不以“三权分立”为立宪原则，但是司法权和行政权仍有职能、程序以及人员素质特点的分工和区别。两种权力机关都是代表国家行使权力，法院对于行政机关职权范围内的决定应当给以一定的尊重，原则上不能僭越或者代替行政机关行使职权，尤其是某些在事理上不容许存在两个相互冲突的决定（例如一物二主），一方面，保持行政行为与司法行为的统一性；另一方面，行政权与司法权的区分并不是最终目的，如何公正、有效地解决纠纷是更重要的考虑。
其次，从司法最终解决原则和追求公平正义的司法目标出发，民事审判组织对这些行政行为也有权进行司法审查。司法解决是当事人最终的权利救济手段，从这个角度讲，司法权优于行政权，只要权利有需要司法保护的必要性，审判权就应当提供司法保护。一切具体行政行为只有为司法机关审查认可后，才可成为民事审判组织定案的依据，对违法或无效的具体行政行为民事审判组织可以绕开这些行政行直接以庭审查明的事实定案裁决。“完全公定力说”要求人们明知行政行为违法时还要服从，由此导致司法对行政行为不加审查即予以认可，使行政行为具有先决的性质，使权利保护不能真正落实到实处，这就不符合法治正义观，也会使人们对法律产生排斥感。 这样所作出的裁判很难让民众认为是公正的判决。因此，法院在全面审查案件相关事实和法律的基础上，作出公正的判决。
第三，从诉讼效率原则看，推行有限公定力理论符合诉讼效率及权利实质保护的要求。虽然根据程序正当原则，对具体行政行为效力的司法审查由行政审判来承担，但程序正当原则并不绝对排斥人民法院在民事诉讼中对该行为进行司法审查。如果法院完全不能审查行政行为，而必须通过复议、诉讼等行政救济寻求行政争议的解决，其结果必将损害效率。而有限公定力理论则要求法院在合理的时间内对纠纷作出裁判，避免过分迟延。同时，它也要求限制当事人就同一个问题反复争论或者重复诉讼。因此，在民事诉讼中进行审查，对于确定权属、解决双方的民事纠纷更便捷，对当事人的诉讼目的才有所交待。
第四，从树立司法权威和适用证据规则的角度看，完全公定力的理论某种程度上也是违反证据法规则的。根据证据规则规定，民事诉讼中涉及的具体行政行为属于书面诉讼证据，并不具有绝对的证明力，仅具备推定力。诉讼证据规则要求证据材料必经庭审质证后，才可以作为认定案件事实的依据，但是长期以来我国法院行政化的管理模式，司法独立理念的缺位，法院往往被定位于一般的政府行政机关，于是法院对行政机关作出的行政确认行为，只要未经法定机关经法定程序撤销之前，都不加以审查直接予以认定。这显然违反了证据法规则，导致错案发生的概率提高，无疑也破坏了法院的司法权威。对于违法的证据不予采纳，这是世界各国的通则，也与行政行为有限公定力观点不相矛盾。
因此，从司法权对行政权的监督制约、实现公正司法、诉讼经济、彻底保护当事人司法救济权利、利于节省诉讼资源、提高社会解决纠纷的效率角度考量，在民事诉讼中，人民法院应当有权对所涉及的具体行政行为进行司法审查，并有区别地进行认定其效力，而不应再教条地适用完全公定力理论。
三、立法例及审判实践
在法国，根据判例，对于行政机关实施的暴力行为，即指“行政机关严重地、明显地违反法律、损害公民的财产权和基本自由的物质的执行行为”， 普通法院有管辖权。
在德国，行政行为构成民事诉讼的先决问题时，德国普通法院不能直接进行审查判断，而必须交给行政法院处理。但是，行政行为无效时，根据《联邦德国行政程序法》第43条第3款“无效行政行为始终不产生效力”的规定，普通法院可以否定其效力。“特别严重瑕疵的行政行为根据法律本身无效，毋需撤销或确认其无效，这一点向来就有共识。这种行政行为根本无效力可言，关系人以及其他人，法院和行政机关可以而且必须不理睬它。”
虽然从全国人大及常委会颁布的法律这个层面，并未明确赋予法院在民事审判过程中直接对涉及的具体行政行为进行审查认定的权力，但是，从最高人民法院的有关司法解释分析，这种做法还是有法律依据的。
第一，最高人民法院1987年6月15日给广东高院作出的《关于父母的房屋遗产由兄弟姐妹中一人领取了房屋产权证并视为己有产生纠纷应如何处理的批复》、1990 年3月给吉林省高级人民法院的《关于以一方名义申请，双方投工投料，建成后共同住用的房产可认定为共有的复函》、1991年3 月给福建省高级人民法院的《关于非产权人擅自出卖他人房屋，其买卖协议应属无效的复函》等都明确了，人民法院在审理房屋确权及房屋买卖纠纷案件时，可以审查行政机关批准建房、颁发证照行为的合法性，并否定违法批准、违法发证的有效性。
第二，最高法院在《关于企业开办的其他企业被撤销或者歇业后民事责任承担问题的批复》（法复[1994]4号）中称：“人民法院在审理案件中，对虽然领取了《企业法人营业执照》，但实际上并不具备企业法人资格的企业，应当依据已查明的事实，提请核准登记该企业法人的工商行政管理部门吊销其《企业法人营业执照》。工商行政管理部门不予吊销的，人民法院在审理案件中对该企业的法人资格可不予认定。”该批复的精神表明，尽管行政机关先前已经以颁发营业执照的形式作出认定，法院在民事案件的审理中对企业是否具有法人资格具有最终的、独立的认定权。与之相似的是，最高法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题意见（试行）》第49条规定：“个人合伙或者个体工商户，虽然工商行政管理部门错误地登记为集体所有制企业，但实际为个人合伙或者个体工商户的，应当按个人合伙或者个体工商户对待。”
第三，1992年12月最高法院下发的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条规定：当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。”明确规定了人民法院民事审判组织对公安机关作出的责任认定和伤残评定(行政确认行为)进行司法审查，对“确属不妥”的，不予采信，以人民法院认定的事实为准。该解释从另一方面也说明民事审判组织也必须对这些行政行为进行审查。因为该解释规定了，对责任认定等行政确认行为不服不能单独提起行政诉讼，如果民事审判组织对这些“霸王证据”再无权审查，那将势必使当事入的权利得不到救济，当然人民法院也无法审理案件了。对公安机关的责任认定书，如果事先都以行政诉讼的方式救济，必然加重公安机关和人民法院的负担，甚至影响正常工作，增加审判成本和当事人的讼累，违背诉讼经济原则，不利于化解矛盾。
第四，《最高人民法院关于审理商标民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第22条规定，“人民法院在审理商标纠纷案件中，根据当事人的请求和案件的具体情况，可以对涉及的注册商标是否驰名依法作出认定。……当事人对曾经被行政主管机关或者人民法院认定的驰名商标请求保护的，对方当事人对涉及的商标驰名不持异议，人民法院不再审查。提出异议的，人民法院依照商标法第14条的规定审查。”这一规定与国家工商行政管理总局此前施行的规章是明显不同的。
第五，《最高人民法院关于审理专利纠纷案件若干问题的解答》（1992年）规定：“人民法院对专利权属纠纷案件经过审理，判决变更专利权属的，应当将判决书副本抄送中国专利局；当事人凭人民法院的生效判决书，向中国专利局申请变更著录项目。” [79] 该规定表明，在专利局授予专利权后，第三人对专利权归属提出异议的，只需向法院提起民事诉讼，法院径直作出认定而不必经过行政诉讼。
此外，在审判实践中，尤其是在知识产权案件审判中，最高法院对待行政行为公定力的态度，已经历了一个从绝对承认到相对不承认的发展过程（如驰名商标的认定），对我国行政法学理论有关行政行为公定力提出了强有力的挑战。这种态度变迁的主要缘由，在于最高法院对知识产权案件审判效率的追求、妥当解决知识产权的权利冲突问题以及对行政机关决定民事权利法律事实之权力的质疑。
四、制度模式的设想
从审判实践中看，目前涉及具体行政行为的民事纠纷案件主要发生在如下领域：婚姻继承纠纷案件（涉及婚姻登记行为），道路交通、工伤事故纠纷案件（涉及交通事故和工伤事故认定），房地产纠纷案件（涉及房屋所有权、土地使用权登记），相邻纠纷（涉及规划许可、施工许可），采矿权纠纷（涉及审批行为）、民事纠纷案件（涉及企业设立、变更和注销登记的行政行为）等等。而具体行政行为的分类通常包括行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政裁决、行政确认、行政征收与征用、行政给付、行政奖励、行政监督、行政合同、行政指导等等。以各种涉及行政的民事纠纷和不同类型的行政行为为标准，又可将行政行为影响民事纠纷处理的具体情形细化如下：一是行政登记、审批等行为影响民事关系的法律效力以及民事权利的取得，如房屋登记关系房屋产权是否发生物权变动，权利人是否取得所有权；金融营业许可关系金融机构能否从事特种经营，影响对外民事行为的效力等等。二、行政许可行为影响民事行为主体资格和民事行为效力，如房地产开发经营资格影响合作开发合同效力，企业注销登记关系民事主体确定；三是事故责任认定等行为影响民事责任的确认，如消防责任认定影响相应民事责任的划分和承担。四是行政许可行为影响民事过错认定，如是否取得驾驶证书、医师执业证书等职业资格证书是认定加害人过错的判断标准；五是行政行为合法性影响民事侵权是否成立；六是行政行为所确认的事实影响民事案件事实的认定，如户口登记中受害人身份、年龄等影响损害赔偿的标准与数额。行政法意义上，确定一个行政行为是否无效，关键在于这个行政行为是否属于“重大且明显瑕疵”的行为，这种瑕疵，既包括事实认定的错误，也包括法律适用的错误。法律适用正确与否，应当属于行政诉讼审理的范畴，而在民事诉讼中推行有限公定力理论，对具体行政行为的效力进行判断，笔者认为关键在于认定行政行为所依据的事实和法律关系是否正确，以此标准按具体行政行为的不同类型实行分类处理、区别对待的模式。
第一，对行政机关作出的行政确权、行政登记、行政许可行为，民事审判组织可以把其当作特殊证据进行形式上的司法审查。通常情况下，这类纠纷当事人与行政机关并无实质上的争议。行政机关只是对行政相对人提交的相关材料进行形式上的书面审查，对其涉及的基础民事法律关系是否合法有效并不审查，也无权审查。但是，由于现实中民事法律关系的错综复杂性，难免会使行政机关的行政确认和许可行为与其基础的民事法律关系不一致甚至相矛盾。当在民事诉讼中出现这样的行政行为时，就需要民事审判组织对该行政行为作为证据材料直接进行形式审查，如审查认为该行政行为与基础的民事法律关系相一致，当然应当直接以此作为定案的依据；如果不一致甚至矛盾，民事审判组织可不受该行政行为的约束，直接依据自己庭审中查明的事实做出民事判决，但在判决中不应对该行政行为进行评论，更无权撤销，就像本案引用的案例二中法院的做法。从这个角度出发，本文所引用的案例一中，在物权法的框架内，法院可以直接通过善意取得制度，对房屋买卖行为的效力进行确认，而不应直接中止审理，否则极易造成行政机关和民事审判组织之间互相推诿的情况。作为民事审判组织，完全可以就基础民事法律关系进行认定，只不过作出的认定仅适用于民事案件当中，原行政机关的行政行为的形式效力仍然存在（只有法定机关经法定程序对其依法撤销后，才为无效行为），民事判决只是否定了它所确认的法律关系。
第二，对行政机关作出的行政处罚、行政强制措施等具体行政行为所认定的事实，因其认定事实仅具有相对公定力，法院可根据有效证据要件标准直接审查判断，如果查明的事实与行政行为认定的事实有别，法律关系认定有误的，完全可以独立地依据民事审判中查明的事实直接作出不同与行政行为的认定，不受行政行为的拘束。就像本文开篇的案例三，工商局作出行政处罚的认定，仅仅是行政相对人自己的陈述，在没有其他相关证据证实的情况下，这样的处罚依据是不充足的，作为民事审判，不应受到处罚决定书的认定左右，而是适用民事诉讼证据规则的相关规定，对实际的交易过程进行重新认定。而且，即使法院否定该具体行政行为认定的事实和法律关系，不予采信，也不会与公定力发生根本冲突。而对于其合理性和适当性，法院不宜审查。这样一方面可以保障行政机关的权威性，保障行政机关独立行使行政权，另一方面可以维护司法权的严肃性，确保司法公正，同时也利于减少民事审判权对行政权的干预，避免造成司法权和行政权的对抗与磨擦。
第三，对行政机关作出的事故责任认定、行政裁决、行政征收与征用等具体行政行为所认定的法律关系，原则上应承认具体行政行为所确定法律关系的公定力，民事诉讼不宜直接审查否定其证明力。若当事人在诉讼中提出确凿证据能推翻具体行政行为的效力，法院应当综合全部情况，对是否采信具体行政行为独立作出认定；若当事人已对该具体行政行为申请行政救济，应中止诉讼，待有关机关解决行政行为效力后再恢复民事诉讼，以防止审查程序冲突，保护当事人申请行政救济的权利；若该具体行政行为尚处于行政复议时限内，应建议当事人尽快申请行政复议；若当事人明确表示不申请，或在中止诉讼期间内拖延不申请，可直接裁判，以保障民事诉讼案件审理效率。
第四，对民事审判组织不宜、不易作为证据进行审查的其他具体行政行为，如法律明确规定行政机关有最终裁决权的具体行政行为，不应将其作为证据进行形式上的司法审查，而应当中止民事案件审理，告知当事人提起行政诉讼或复议程序，待行政诉讼或行政复议结果出来后再恢复民事案件审理。对少数当事人不提起行政诉讼、复议程序或行政机关对当事人的申请不予受理的，可考虑由民事审判组织代表法院建议行政机关重新作出行政行为。
在此需要强调的是，在民事诉讼中对具体行政行为审查时，若无充足依据，不轻易否定其合法性，必要时可委托行政审判庭协助审查，或建议行为机关及其上级机关复查；拟否定具体行政行为的合法性时应事先书面征询行为机关及其上级机关的意见，最后提请审判委员会讨论决定，以有效防止民事诉讼中错误判断具体行政行为的合法性及由此可能导致的消极后果。法院虽然对具体行政行为可以有区别的进行认定，但是这样的认定，效力只及于民事案件的个案，既不影响行政行为的存续，也不影响当事人就行政行为另行提出争议。
五、结语
行政行为的公定力只是相对的，有限公定力理论是行政行为无效制度得以建构的直接理论依据，更能体现出程序的正当性，有利于控制行政权力，保护公民的合法权益。在民事诉讼中适用有限公定力理论，既可以更进一步地接近客观真实，同时对行政行为内在正当性也给予更广泛的关注和约束。法院在尊重行政自主性与保证司法最终性原则之间寻求平衡，在尊重行政机关的首次判断权与专门知识的同时，保留对行政行为合法性的最终判断权。这种模式相对于目前的审判实践，显得更加现实、灵活、积极，对于完善我国民事、行政交叉案件的审理机制，希望能提供一些参考和启发。
