【前言】自2011年5月1日起实施的《刑法修正案（八）》正式确立了我国的禁止令制度，禁止令对于教育、感化、挽救罪行较轻、社会危险性较小的管制、缓刑犯，尤其是未成年犯罪分子具有积极作用，对于进一步充分发挥非监禁性刑罚在避免交叉感染、节约司法资源等方面的独特功能，构建和谐社会、建设法治国家有着十分重要的意义。但是在实践中也发现禁止令制度尚有诸多问题亟待解决，严重的地损害了人民法院的公信力。本文着重研究我国禁止令制度所存在的问题，并就实际情况提出相应的完善对策。
一、引言
【案例1】2011年5月，两名犯盗窃罪的未成年人被上海长宁区法院判处有期徒刑10个月，缓刑1年。法院同时要求两人在缓刑期内未经社区矫正部门批准，不得在外过夜，不得与同案犯交往。
【案例2】2011年5月，温州法院以贩卖毒品罪，判处未成年人许某有期徒刑8个月，缓刑1年，并处缓刑期内禁止接触毒品及涉毒人员。
【案例3】广州市少年周某与芦某因玩网络游戏发生纠纷，继而在网络上互相谩骂，并相约打架。结果造成多人受伤。2012年1月，越秀区法院以聚众斗殴罪，分别对周某、芦某作出缓刑判决时，还禁止两人缓刑期内在网络上发言。[①]
自2011年5月1日《刑法修正案（八）》实施以来，各地法院纷纷在刑事案件判决书中附加禁止规定。根据《刑法修正案（八）》第２条规定:“判处管制、可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在执行期间从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人”，第11条规定：“宣告缓刑，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。”从上述规定来看，禁止令是指人民法院对被判处管制或宣告缓刑的犯罪分子，根据其犯罪情况，禁止犯罪分子在执行期间或缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人，这是对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子具体执行监管措施的一种创新。为了正确有效地贯彻落实禁止令制度，2011年4月28日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部四部门共同出台了《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定(试行)》(以下简称《适用禁止令规定》)，对适用禁止令适用条件、主要内容、违反后果等作了详细解释。
通过两年多的实践证明，禁止令制度对于教育改造管制、宣告缓刑的犯罪分子、尤其是未成年人罪犯具有十分重要的作用。由于未成年人处于身心发展成熟的关键时期，世界观、人生观、价值观都还未正式形成，对事物的判断、辨别能力相对比较低，很容易受到不良因素的影响，从而走向犯罪的道路。考虑到未成年人的身心特点以及对未成年犯罪分子教育为主、惩罚为辅的原则，对犯罪情节较轻、悔罪表现良好的未成年犯罪分子适用禁止令，对未成年犯罪分子罪分子具有良好的矫正作用，有利于未成年犯罪分子尽快地融入社会，[②]对于构建和谐社会，建设法治国家有着十分重要的意义。但是在实践中也发现我国刑法及《适用禁止令规定》的部分规定过于笼统，加之制度构建尚不完善，尚有诸多问题亟待解决，在这在一定程度上影响了禁止令制度教育矫正效果和社会效果的发挥。
二、我国禁止令制度存在的问题
（一）部分法院判决的禁止令不够规范、缺乏可执行性和针对性。
由于我国刑事禁止令制度刚刚起步，仍处于探索阶段。各地法院虽然纷纷适用禁止令，但罪名却比较集中，未成年人刑事案件则主要集中在盗窃罪、抢劫罪、抢夺等财产类的犯罪。很多法院在未成年人案件中适用禁止令时没有遵循法定的程序性规定对未成年人成长经历、环境以及心理特点和适用禁止令的条件进行社会调查。另外禁止令还存在判决容易执行难的问题，实践中，很多禁止令面临着无法执行的尴尬处境，例如禁止高消费，对于什么是高消费没有一定的判断尺度，难以合理地判断被禁止高消费的人有没有违禁，导致在执行中很不好把握。另外，有些禁止令的内容与案件没有实质性的关联，适用的针对性不足，例如在某地法院判决的一起故意伤害案中，被告人陈某在啤酒城喝酒时，因宿怨才对被害人实施了伤害行为，与场所无实质关联，法院却判决被告人陈某两年内不得进入夜总会、酒吧等娱乐场所，这则禁止令明显存在针对性差、关联性不足，与禁止令的初衷相去甚远。
（二）禁止令的执行机关存在监管能力不足的问题。
《适用禁止令规定》规定禁止令由司法行政机关指导管理的社区矫正机构负责执行，人民检察院对社区矫正机构执行禁止令的活动实行监督。我国的社区矫正机构是伴随着《刑法修正案（八）》确立的，普遍采用以司法局指导管理的设立在基层社区的司法所为基本单位，同时吸收社会力量广泛参与的工作机制。目前其存在以下一些问题亟待解决：
1、社区矫正机构人员配备严重不足。普通的司法所只有几名工作人员，缺乏志愿者、社会工作者配合工作，监管任务十分繁重，加之社区矫正机构工作人员的专业水准远远达不到其工作需求，必然会导致监管不到位，甚至漏管的现象发生，就算犯罪分子违反禁止令也不易被发现，禁止令的执行效果非常不理想。多数情况下，对“禁止令”的执行，只能凭罪犯的自觉性。另外很多地方社区矫正机构的经费保障严重不足，其工作经费并未列财政预算，即使有工作经费预算安排，相对庞大的监管对象也显得杯水车薪，无法做到对罪犯进行真正意义上的监管，更难说通过利用高科技创新监管手段。
2、社区矫正机构的工作方式和方法正相对落后。由于人员和经费的限制，实践中社区矫正机构对禁止令的执行多采取抽查、走访调查、思想汇报等传统的监管方式，而心理矫正、心理辅导、学习讲座、参与公益活动等矫正监管方式运用的较少，尤其运用高科技监管手段尚处于空白，检察院检查监督更多只是形式意义上的，根本达不到实质效果，这导致了监管的效果大打折扣，。
（三）缺少多部门联动机制导致执行力量薄弱。
由于缺乏部门联动执行机制，导致部分专业性较高的禁止令难以执行，如禁止从事生产经营活动、禁止设立公司、企业、事业单位等需要工商局、银监会等部门的配合，禁止进入网吧需要公安机关、文化部门的参与。对于社区矫正机构与其他执法部门如何分工配合，无论是《刑法修正案(八)》还是《适用禁止令规定》都没有程序上的规定。因此，禁止令制度缺少程序上的完备规定。目前禁止令的规定，还局限于实体上，而没有具体的程序保障，这也是我国刑事禁止令制度亟待解决的问题。[③]
（四）对于严重违反禁止令的罪犯撤销缓刑的程序尚无明确法律规定。
《适用禁止令规定》规定第十二条规定，被宣告缓刑的犯罪分子违反禁止令，情节严重的，应当撤销缓刑，执行原判刑罚。原作出缓刑裁判的人民法院应当自收到当地社区矫正机构提出的撤销缓刑建议书之日起一个月内依法作出裁定。但是上述规定对于撤销缓刑是否需要听取罪犯的辩解和陈述，是否需要召开听证会，如何收监罪犯等等一系列的问题均没有规定，实践最主要的问题集中在对罪犯的收监问题上。由于没有法律规定，加之公安机关的自身的办案任务比较重，人民法院作出的撤销缓刑的裁定在执行过程中常常遭遇公安机关，甚至看守所、监狱不配合的情况，而人民法院自身法警的人员配置、执法能力相对滞后，如果收监的罪犯已经潜逃，单单依靠法警力量人民法院将很难完成收监任务，这些问题极大地损害了人民法院的公信力。
三、我国禁止令制度的完善对策
法律必须被信仰，否则形同虚设，禁止令的生命力在于有效执行，才能取得到良好的法律效果和社会效果。笔者认为保证禁止令的有效执行必须从以下几个方面入手。
（一）增加社区矫正机构的人员配备和工作经费。
有条件的地方可以根据实际情况适当考虑增加社区矫正机构的人员配备，并且将工作经费列入财政预算，招收一些心理学、教育学、社会学、经济学等专业性人才。同时广泛吸收具有专业技能的志愿者、社会工作者，例如心理医生、金融从业人员等等参与禁止令执行工作，利用其专业领域内的知识进行心理矫正、人格调查、心理辅导等等与执行禁止令有关的专业性工作，从而弥补社区矫正机构工作人员不足的问题。社区矫正机构可以根据判决中禁止令的具体内容安排具有专业技能志愿者、社区工作者对适当的监管对象进行一对一的监管。
（二）充分发挥基层组织执行禁止令的辅助作用。
由于街道办事处、居委会、村委会、工会、妇联等基层组织在我国具有广泛的群众基础，与群众联系最为密切，最了解基层情况，可以考虑建立基层组织监督汇报制度，由基层组织定期向社区矫正机构反应被监管罪犯的实际情况和表现，构筑协助执行和信息反馈的社会网络，广泛动员基层组织的力量参与执行工作。例如上海对一名被判“禁酒令”的服刑人员采用了村民组组长每天定期检查、志愿者定期抽查、家庭成员参与监督，全方位多角度的监管方式，取到了良好的监管效果。
（三）创新社区矫正机构的工作方法和监管方式
社区矫正是犯罪分子改过自新的过程，矫正效果的好坏关键在于犯罪分子自我认识的转变。因此，矫正方式不能停留在行为的改造上，毕竟矫正行为不是目的，通过矫正行为达到思想改造的效果才是目的，实践中更应当充分重视思想改造的作用，综合运用个别谈话、公益活动、心理干预、责任教育等方式，促进犯罪分子自我认知、自我教育、自我改造。禁止令的执行，必须充分了解犯罪分子的思想活动，加强思想教育。执行机关应当多开展公益性活动，举办心理知识、法律知识讲座，加强服刑人员之间的思想交流，促进犯罪分子思想的转变。[④]
创新监管方式，利用高科技手段建立专业化的禁止令执行队伍。目前很多地方尝试利用“电子手铐”、“手机定位”等高科技手段对服刑人员进行监管，取得了良好的监管效果和社会效果，值得借鉴推广。例如2012年南京市率先建立了社区矫正移动管理平台，通过这个平台社区矫正机构可以利用被监管人的手机号码进行定位，并且该系统每个小时就会对被监管人的手机进行一次扫描，被监管人手机的位置就会显示在管理中心系统的地图上。如果被监管人进入了禁入区域，系统平台也会自动发出短信，警告被监管人及其监护人，并通知矫正管理人员，极大提高了监管的效果。
（四）建立公、检、法、司、工商、银行等多部门联动执行制度。
由公、检、法、司、工商、银行等多部门联合出台执行禁止令的实施细则，明确各部门的职责分工，统一执行标准和工作流程，建立完善的执行规则和促进衔接配合的工作机制，实现信息共享与工作联动，为禁止令的执行提供切实可行的制度保障。例如禁止犯罪分子进入网吧，首先由公安机关通过网吧管理系统对所辖区内所有网吧发放被禁止进入网吧的罪犯的身份信息，其次由文化执法部门对允许被禁止进入网吧的罪犯进入的网吧业主进行行政处罚，则可以有效地保证禁止令的执行效果。
（五）完善对严重违反禁止令的罪犯撤销缓刑的程序规定。
由于我国法律对撤销缓刑仅有原则性规定，缺乏具体的程序性规定。笔者设想了以下流程以供参考，首先社区矫正机构向人民法院送送撤销缓刑建议书后，人民法院必须召开由社区矫正机构和严重违反禁止令罪犯共同参加的听证会，保证罪犯的陈述和辩解的权利，对于经查证属实严重违反禁止令的罪犯，应当在收到撤销缓刑建议书之日一个月内作出撤销缓刑裁定书，其次撤销缓刑裁定书必须送达检察机关，由检察机关进行监督，最后由公安机关履行收监罪犯的职责。对于已经潜逃的罪犯，可以考虑由公安机关对其进行抓捕，并送往看守所关押。
（六）引入保证人保证金制度提高监管效果。
禁止令具有非监禁性，这既是它的优点，但客观上也造成了监管的困难。执行人员不可能全天候形影不离地监督服刑者，再严密的监控措施也有遗漏的地方，更不用说在监管人员极其紧缺的大环境下。因此，可以借鉴取保候审的规定在禁止令制度中引入保证人保证金制度，可以要求犯罪分子缴纳一定的保证金或提供保证人，督促犯罪分子严格遵守禁止令的内容，社区矫正机构也不能因为有了保证人或保证金，就疏于监督、惰于管理。正因为如此，再加上被判处禁止令的犯罪分子本来犯罪情节就比较轻，所以禁止令的保证金不宜过高，否则就有违禁止令的惩罚为辅、预防为主的本质。[⑤]
（七）完善禁止令的提前解除制度
《适用禁止令规定》第十三条规定：“被宣告禁止令的犯罪分子被依法减刑时，禁止令的期限可以相应缩短，由人民法院在减刑裁定中确定新的禁止令期限”，该规定中只规定可以缩短禁止令的期限却没有规定能够提前解除禁止令。笔者认为可以考虑针对未成年犯罪分子罪分子增加提前解除禁止令的规定。在禁止令到期以前，社区矫正机构可以根据未成年犯罪分子罪分子的改造情况、现实表现向人民法院提出提前撤销禁止令的建议，人民法院召开听证会审查认为该罪犯确实能够积极改造、现实表现良好、群众一致认可的，可以裁定提前解除禁止令。这既是对未成年犯罪分子罪分子精神鼓励，使他继续积极改造，对于重塑其人生观、世界观、价值观具有帮助作用，同时对其他罪犯也树立了榜样，这体现了我国刑法奖惩分明的原则。[⑥]
四、结语
禁止令制度对于我国刑罚制度的发展、创新非监禁刑执行模式、贯彻宽严相济刑事政策具有十分重要的意义。从禁止令制度实施的两年多的情况来看，其实施效果并不理想，严重制约了禁止令的矫正效果的发挥，而且在一定程度上损害了人民法院的公信力。要解决这些问题需要立法机关、司法机关、行政机关等多部门共同努力，在摸索中从实体和程序两个方面入手寻求解决措施，促使禁止令制度不断完善，从而发挥禁止令制度应有的社会价值和法律目的。
【参考文献】
［１］胡云腾等．《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定（试行）》解读［Ｊ］．人民检察，２０１１，（１３）．
［２］孙建保．刑法“禁止令”：求解与质疑［Ｊ］．云南大学学报（法学版），２０１２，（１）．
［３］张勇．禁止令：保安处分刑法化的试金石［Ｊ］．湖南师范大学社会科学学报，２０１１，（６）．
［４］吴宗宪等．非监禁刑研究［Ｍ］．北京：中国人民公安大学出版社，２００３．
［５］马克昌．论宽严相济刑事政策的定位［Ｊ］．中国法学，２０0７，（４）
［6］钱美兰．社区矫正工作推行以来存在的问题和思考［Ｊ］．法治研究，２０１０，（４）．
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[①] 侯锦阳.《缓刑犯“禁止令”能否令行禁止》，南京日报2013年2月1日A03版.
[②]汪维才．禁止令的实施效果与未来展望[J]．云南师范大学学报，２０１３年第２期．
[③] 徐琳琳、朱丽萍．法院在发出刑事禁止令时应注意的问题研究[J]．法制博览2012年第12期，第30页．
[④]汪维才．禁止令的实施效果与未来展望[J]．云南师范大学学报，２０１３年第２期．
[⑤]汪维才．禁止令的实施效果与未来展望[J]．云南师范大学学报，２０１３年第２期．
[⑥] 梁静．浅析禁止令制度适用中的问题和完善方法[J]．法制与社会，2013第4期．
