【案情】

　　　　原告：南宁市邕宁区蒲庙镇和合村寨上坡14队。

　　　　被告：南宁市国土资源局。

　　　　2008、2009年，因中石油龙岗天然居项目建设的需要，被告委托征地办征收了位于巴旺岭北面136.8737亩土地，被告根据那造坡持有的原邕宁县人民政府《关于蒲庙镇和合村那造坡生产队与那乜坡1、2生产队为巴旺岭北面权属争议的处理决定》（邕政行处字【2000】20号）及原邕宁县人民法院行政判决书（【2001】邕行初字第14号）及南宁市中级人民法院行政判决书(【2002】南市行终字第18号)，确定被征收的134.3566亩土地在上述生效法律文书确定的范围内，为那造坡所有，其余2.5171亩为原告所有。据此，征地办受被告的委托，并根据双方的协议向那造坡发放了134.3566亩土地的征地补偿款。原告认为，被征用的土地中，“艇巴旺”东北部、“哥花龙”西北部以及“巴旺”约30亩属其所有，被告应向其支付征地补偿款，原告及其委托的代理律师曾于2009年7月7日向征地办提交了《关于请求支付艇巴旺等被征收土地补偿费等款项的请求书》、《关于建议向和合村寨上坡14队发放土地补偿费等款项的法律意见》及其附件，征地办在收到上述的请求书和法律意见后，于2009年7月22日作出了《关于对和合村寨上坡14队发放土地补偿费法律意见书的答复函》，告知原告已根据生效法律文书将属于巴旺岭北面的征地补偿款全部支付给那造坡村民小组，并告知如原告对确定土地权属的法律文书有异议，可以通过法律途径解决。2009年9月7日，原告就上述同一问题向被告递交《关于请求支付艇巴旺等被征收土地补偿费等款项的申请书》，因被告没作出答复，原告于2009年12月10日向南宁市青秀区人民法院提起诉讼，要求被告履行行政答复的法定职责，2010年9月7日，被告对原告作出《关于请求支付艇巴旺等被征收土地补偿费等款项的答复》，内容为：（1）有关部门已就你队支付艇巴旺等被征收土地的补偿费等款项的申请作出过答复。我局已委托邕宁区房屋和征地拆迁办公室（以下简称征地办）进行龙岗天然居小区用地项目的征地拆迁工作。经查，你队及委托的代理律师曾于2009年7月7日向征地办提交了《关于请求支付艇巴旺等被征收土地的补偿费等款项的请求书》、《关于建议向和合村寨上坡14队发放土地补偿费等款项的法律意见》及其附件，征地办在收到你队的请求书及法律意见后，于2009年7月22日作出了《关于对和合村寨上坡14队发放土地补偿费法律意见书的答复函》，告知你队已根据生效法律文书将属于巴旺岭北面的征地补偿款全部支付给那造坡村民小组。并告知如你队对确定土地权属的法律文书有异议，可以通过法律途径解决。经核，你队向我局递交《关于请求支付艇巴旺等被征收土地补偿费等款项的申请书》，所主张事项、事实和理由与2009年7月7日向邕宁区房屋和征地拆迁办申请的一致，实际上是重复主张权利的行为，我局的委托单位征地办已就相关问题作出了答复。（2）如你队对发放征地补偿款主体事宜不服，可以通过法律途径解决。征地办把属于巴旺岭北面的征地补偿款全部支付给那造坡村民小组，是依据那造坡持有的原邕宁县人民政府《关于蒲庙镇和合村那造坡生产队与那乜坡1、2生产队为巴旺岭北面权属争议的处理决定》（邕政行处字（2000）20号），且该确权文书得到法院维持（原邕宁县人民法院行政判决书（2001）邕行初字第14号及南宁市中级人民法院行政判决书（2002）南市行终字第18号）。如你队对该生效法律文书不服，可以通过申诉途径解决。原告因此撤回起诉，且不服被告上述答复而提起本案诉讼。

　　　　另，原告寨上坡14队主张支付征收土地补偿费的“艇巴旺”、“哥花龙”以及“巴旺”等34亩土地位于中石油龙岗天然居项目建设土地征收的范围内，原邕宁县人民政府于2000年10月8日作出的邕政行处字（2000）第20号《关于蒲庙镇和合村那造坡生产队与那乜坡1、2生产队为巴旺岭北面权属争议的处理决定》，将该部分土地确权为那造坡所有。原邕宁县人民法院以及南宁市中级人民法院分别作出的（2001）邕行初字第14号、(2002)南市行终字第18号行政判决，维持了原邕宁县人民政府上述处理决定。

　　　　原告寨上坡14队诉称：位于南宁市邕宁区蒲庙镇和合村的“艇巴旺”、“哥花龙”以及“包旺”等30余亩土地属原告集体所有，因中石油龙岗天然居项目建设的需要被征收。2009年9月7日，原告向被告递交申请，请求被告发放上述土地征地三费中除青苗费之外的征地补偿费。被告于2010年9月7日作出了《关于请求支付艇巴旺等被征收土地补偿费等款项的答复》，拒绝了原告的请求。原告认为，按照中石油项目用地红线边界图，该项目用地范围包括了原告所有的“艇巴旺”东北部、“哥花龙”西北部以及“包旺”等土地。其次，被告拒绝向原告发放土地的征地补偿款的唯一依据，就是政府和法院处理巴旺岭北面山地时形成处理决定和判决。然以上文件处理的地块与原告所主张的“艇巴旺”、“哥花龙”以及“包旺”属不同的地块。原告持有的《山界林权证》、《土地承包证》是确定“艇巴旺”等土地权属的最有力证据，应作为征地主管部门发放征地费的有效证据。请求法院撤销被告作出的《关于请求支付艇巴旺等被征收土地补偿费等款项的答复》；并重新作出向原告发放征地补偿款的具体行政行为；本案诉讼费由被告承担。

　　　　被告南宁市国土资源局辩称：（1）被告作出的行政答复不具可诉性，应当驳回原告的起诉。该答复明确告知原告的申请事项已由被告的委托机关征地办作出相应答复，如对发放征地补偿款主体事宜不服，可以通过其他法律途径解决。该答复并未改变原告现有的具体权利和义务，对原告的权益无实质影响。（2）被告不存在错发征地补偿款的事实。龙岗天然居小区用地项目所征地块面积总共136.8737亩，土地权属分别为原告和那造坡村民小组所有，其中原告占2.5171亩，那造坡占134.3566亩，那造坡的土地权属是根据其持有的原邕宁县人民政府邕政行处字【2000】20号处理决定予以确定的，且该确权文书得到了法院的维持。（3）原告诉求应通过其他法律途径解决。原告认为征收土地当中已包含了其所有的土地，上述确权文书和判决书将其所有的土地确定为那造坡村民小组所有没有依据，此属土地权属纠纷事宜，其可以通过其他法律途径解决。

　　　　【审判】

　　　　南宁市青秀区人民法院认为：1、关于被告对原告作出的《关于请求支付艇巴旺等被征收土地补偿费等款项的答复》是否具有可诉性的问题。被告作为南宁市土地行政主管部门，负责本市范围内的征地实施和管理工作，具有对原告提出的因土地征收而要求支付征地补偿费作出答复的主体资格和法定职责。本案中，被告作出的上述答复符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条的规定，因此，原告对被告作出的答复属于具体行政行为，对该行为不服，依法可以提起本案诉讼。2、关于被告对原告作出的《关于请求支付艇巴旺等被征收土地补偿费等款项的答复》是否符合法律规定的问题。本案中，虽然被告的委托征地部门征地办对原告及其委托的律师的请求进行了答复，但在该答复中并没有告知原告其系受被告委托进行答复，因此，征地办作出答复函的行为不能视为被告的行为；从被告答复的内容看，被告对征用的位于巴旺岭北面136.8737亩土地，是否包括了原告请求中属于其的“艇巴旺”东北部、“哥花龙”西北部以及“巴旺”的30亩土地，被告应否向其支付征地补偿款的问题，并未进行实质性的核实认定和作出答复，据此，可以认定被告未完全履行法定职责，被告所作的答复显属认定事实不清，主要证据不足，原告的诉讼理由成立，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目和第（三）的规定，判决：一、撤销被告南宁市国土资源局于2010年9月7日对原告南宁市邕宁区蒲庙镇和合村寨上坡14队作出的《关于请求支付艇巴旺等被征收土地补偿费等款项的答复》的具体行政行为；二、责令被告南宁市国土资源局对原告南宁市邕宁区蒲庙镇和合村寨上坡14队于2009年9月7日递交的《关于请求支付艇巴旺等被征收土地补偿费等款项的申请书》所申请的事项，在本判决生效之日起六十日内履行法定职责。

　　　　宣判后，被告南宁市国土资源局不服一审判决，提起上诉。

　　　　南宁市中级人民法院经审理认为：本案是因被上诉人寨上坡14队向上诉人南宁市国土资源局申请支付征收土地补偿费，上诉人南宁市国土资源局答复拒绝支付而引发的行政诉讼。在本案争议焦点确定之前，法庭审理的关键首先在于对案由以及审理标的的确定。

　　　　根据被上诉人寨上坡14队在一审诉讼过程中，明确提出的撤销上诉人南宁市国土资源局作出的行政答复并判令其重新作出向其发放征收土地补偿费决定的诉讼请求，并结合查明事实以及法律依据，上诉人南宁市国土资源局应申请作出的拒绝支付征收土地补偿费的答复，虽然与一般意义上的行政不作为相比表现出更多的行为性，存在认定事实、适用法律、说明理由等实体内容，但该答复实际仍是一否定性行政行为，除了在客观行为状态上存在程序上的积极作为外，对行政相对人寨上坡14队而言，其结果都是要求支付征收土地补偿费的申请没有得到满足，所引发的行政争议与一般意义上的行政不作为实质亦为相同，即要求履行法定职责。为此，上诉人南宁市国土资源局作出的答复行为仍应归类于行政不作为之范畴，因此所引发的行政争议属要求履行法定职责之诉，审理标的以回应寨上坡14队的诉讼请求为意旨，围绕南宁市国土资源局是否享有寨上坡14队所申请的法定职责进行。一审判决拘泥于答复的形式，将其等同于一般的行政作为，忽略了案件本身所需要解决的实质问题，简单地将案由确定为不服征收土地补偿费答复之诉，属认定错误，依法应予纠正。

　　　　通过以上对案由以及审理标的的确定，结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点归纳为：上诉人南宁市国土资源局对被上诉人寨上坡14队所申请的事项是否具有法定职责？

　　　　南宁市中级人民法院认为，参照《南宁市征用集体土地条例》第四条第一款、第十一条第一款的规定，南宁市国土资源局作为南宁市土地行政主管部门，负责本市范围内的征地实施和管理工作，具有向被征地单位支付征地补偿费的法定职责。

　　　　本案中，针对被上诉人寨上坡14队关于中石油龙岗天然居项目建设征收的136.8737亩土地包含了属其所有的“艇巴旺”、“哥花龙”以及“巴旺”共34亩土地，故应取得该部分土地征收土地补偿费的主张，上诉人南宁市国土资源局作出了该部分征收土地补偿费支付给那造坡，是依据原邕宁县人民政府的处理决定以及法院生效判决等抗辩。根据二审查明的事实，被上诉人寨上坡14队所主张的“艇巴旺”、“哥花龙”以及“巴旺”共34亩土地位于中石油龙岗天然居项目征收的136.8737亩土地范围内，2000年10月8日，原邕宁县人民政府作出邕政行处字（2000）第20号《关于蒲庙镇和合村那造坡生产队与那乜坡1、2生产队为巴旺岭北面权属争议的处理决定》，将该34亩土地确权为那造坡所有，对该处理决定原邕宁县人民法院及市中院一、二审均判决予以维持。为此，被上诉人寨上坡14队并不符合领取上述征收土地补偿费的法定条件，上诉人南宁市国土资源局对被上诉人寨上坡14队所申请的事项不具有法定职责。

　　　　综上所述，上诉人南宁市国土资源局答复拒绝被上诉人寨上坡14队的申请正确，被上诉人寨上坡14队诉上诉人南宁市国土资源局不履行法定职责的理由不能成立，依法予以驳回。一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法予以撤销。上诉人南宁市国土资源局的上诉理由成立，依法予以支持。判决：一、撤销南宁市青秀区人民法院（2011）青行初字第47号行政判决；二、驳回南宁市邕宁区蒲庙镇和合村寨上坡14队的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，共100元，由南宁市邕宁区蒲庙镇和合村寨上坡14队负担。

　　　　【评析】

　　　　随着国家职能的转变，行政权不仅仅是消极地执行法律，其最大的使命就是要不遗余力地为社会成员提供优质的公共服务。在很多情况下行政机关不履行法定职责的不作为行为所造成的危害并不亚于作为性行政违法行为。为此，行政机关是否存在逃避法定职责的行为愈来愈成为公众争议的焦点。本案是原告寨上坡14队向被告南宁市国土资源局申请支付征收土地补偿费，被告南宁市国土资源局答复拒绝支付而引发的行政诉讼。虽然该拒绝履行的行为方式为明示的作为行为，原告寨上坡14队亦明确提出诉请要求撤销该答复，属司法审查撤销诉讼之标的，但这种 “作为”似乎又与通常的行政作为行为有着较大的不同。

　　　　一、关于拒绝履行和行政作为的关系问题。

　　　　从目前行政行为理论来看，行政作为是与行政不作为相对应存在的一个学理概念，是行政主体行政行为的外在表现形式和存在状态的客观描述。根据《行政诉讼法》第十一条第（五）项的规定，拒绝履行，是行政机关对行政相对人的申请在态度上做出积极的回应，明确拒绝的行为。它是一种否定性行政行为，即行政机关在形式上以积极地作为方式存在，但从行政相对人的角度而言，拒绝履行与行政机关完全不作为的法律效果并无区别，其得到的是“零”，属实质上的不作为。为此，在行政相对人要求行政机关履行法定职责的案件中，南宁市国土资源局的拒绝履行行为不属于现行行政制度中的行政作为范畴，此类案件的合法性审查亦不同于对“作为”行政行为的合法性审查。

　　　　二、关于司法审查与司法救济的定位问题。

　　　　本案寨上坡14队对南宁市国土资源局应向其支付征收土地补偿费的同一申请，在提出本诉之前，曾因南宁市国土资源局完全消极不作为提起行政诉讼，要求人民法院判令南宁市国土资源局履行向其支付征收土地补偿费的法定职责，由于南宁市国土资源局在该案诉讼期间作出了本案答复拒绝履行行为，寨上坡14队提出了撤诉申请。在人民法院裁定准予撤诉后，寨上坡14队又以不服该答复拒绝履行行为，要求人民法院撤销该答复并判令南宁市国土资源局履行向其支付征收土地补偿费的法定职责为由，提起本案行政诉讼。由此，面对当事人两次几乎一致的诉求，我们不得不反思关于行政相对人要求行政机关履行法定职责，行政机关答复拒绝履行案件审理的定位问题。虽然司法审查是对行政权的控制与监督，但其更是以回应行政相对人诉求为意旨的解决纠纷方式。本案南宁市国土资源局的拒绝履行是一种明示的作为行为，在一定程度上仍属于司法审查撤销诉讼之标的，但围绕当事人的诉求，原被告之间的行政争议主要还是关于要求履行法定职责的争议，而不仅仅是撤销之诉。故此类案件的审理应以合法性审查和解决行政争议为原则，围绕原告的诉讼请求进行，履行好人民法院化解矛盾，定纷止争的职责，即使在行政机关答复拒绝履行理由不当而实际结果准确的情况下，宜不能机械地以行政机关拒绝理由错误为由撤销该拒绝行为或准予撤诉，造成当事人的诉累和裁判的不彻底。

　　　　三、关于审理标的的确定问题。

　　　　拒绝履行行为是一种否定行行政行为，本案南宁市国土资源局的行为除了在客观行为状态上存在程序上的积极作为外，对行政相对人寨上坡14队而言，其结果都是要求支付征收土地补偿费的申请没有得到满足，所引发的行政争议与一般意义上的行政不作为实质亦为相同，即要求履行法定职责。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定，行政赔偿诉讼是以行政赔偿为审理标的，而不是“不予行政赔偿决定”。由此，虽然南宁市国土资源局作出的“拒绝履行”答复涉及认定事实、适用法律、执法程序的合法性判断，以及是否应当履行法定职责的问题， 但“拒绝履行答复行为的合法性”与“是否应当履行法定职责”在“拒绝履行”案件审理中并不是充分必要关系。在本案司法审查过程中，应当围绕双方当事人之间的行政争议，即南宁市国土资源局是否应当向寨上坡14队支付征用土地补偿费进行。如果仅仅拘泥于行政机关“拒绝履行”答复本身的合法性，则变成了“作为”案件的审查方式，相对于寨上坡14队的诉讼请求和双方当事人的行政争议而言，使得诉讼缺乏针对性。

　　　　综上所述，寨上坡14队所主张的“艇巴旺”、“哥花龙”以及“巴旺”等土地位于中石油龙岗天然居项目征收的136.8737亩土地范围内，2000年10月8日，原邕宁县人民政府作出邕政行处字（2000）第20号《关于蒲庙镇和合村那造坡生产队与那乜坡1、2生产队为巴旺岭北面权属争议的处理决定》，将上述土地确权为那造坡所有，对该处理决定具由人民法院一、二审判决予以维持。故原告寨上坡14队并不符合领取上述征收土地补偿费的法定条件，被告南宁市国土资源局对原告寨上坡14队所申请的事项不具有法定职责，原告寨上坡14队的诉讼理由不能成立，其请求依法应予驳回。