【论文提要】检察机关通过抗诉的形式启动民事再审程序既是民事再审程序的一种启动方式，也是我国民事审判监督制度的一个重要组成部分，这个颇具中国特色的重要制度在二十年的实践中，对保护当事人合法权益、促进司法公正、维护司法权威、形成对审判权的监督、防止审判权的不当行使、维护法律的正确和统一实施起到了重要的积极作用，但是随着社会经济的发展和司法实践的不断深入，其在司法实践中暴露出的制度设计粗陋、执法理念混乱、理论分歧长期悬而未决等现实困境也导致检察机关的监督职能无法充分发挥。对于检察机关在民事诉讼中，能否作为再审程序启动主体，学术界一直存在不同意见，基于检察监督权、审判权与诉权的理论依据和目的上的重叠，同时还基于中国司法现阶段存在的诸多现实问题，现阶段保留检察机关启动再审程序的权力是十分必要的，本文通过对我国检察机关通过抗诉形式启动民事再审程序存在的问题进行分析，通过比较域外相关法律制度中的差异，并结合我国的具体国情及司法现状，提出对检察机关启动民事再审程序制度的一些建议，以期对该项制度的完善有所裨益。（本文共7750字）
【关键词】民事再审 民事抗诉 启动制度 法律监督
当前，我国检察机关对法院民事审判活动的主要监督手段就是发现法院已经发生法律效力的判决、裁定确有错误时依法提出抗诉，以启动再审程序，纠正原审法院的错误判决，使当事人得到救济。从我国国情和目前的司法环境来看，检察机关通过抗诉形式启动民事再审程序作为《民事诉讼法》规定的一种民事检察监督方式，具有重要的现实意义，对于确保司法公正、维护公民、法人的合法权益起到了较好的监督作用，但是也不可否认，由于制度设计上和制度运行中的原因，及法院与检察院在某些问题的认识上产生分歧，并在各自行使审判权和检察监督权的过程中产生摩擦与冲突，进而严重影响了该项制度的顺畅运行。因此，如何进一步完善我国检察机关对民事再审程序的启动制度也就成了亟待解决的问题。
一、新《民事诉讼法》在检察机关启动再审程序方面的立法突破
新《民事诉讼法》用四个条文规定了检察机关再审程序启动权的行使方式，（1）最高人民检察院发现各级法院已经发生法律效力的判决、裁定具有民诉法第一百七十九条规定的情形时，上级人民检察院发现下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定具有民诉法第一百
七十九条规定的情形时，应当提出抗诉，同时规定抗诉的具体形式是提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉，并制作抗诉书，在庭审时派员出庭，《民事诉讼法》在检察机关启动再审程序方面的规定如下：
1.明确了检察机关可以依职权启动再审
新《民事诉讼法》第179条将法院再审立案标准分为两种，除第1款规定的13中情形需要当事人申请外，还在第2款规定了检察机关可以依职权启动再审的情况，即：“对违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形，或者审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，人民法院应当再审”。这一规定更加明确检察机关在符合法定情形下可以依职权启动再审，体现了检察机关监督地位，有利于检察机关通过履行监督职能，维护司法公正。
2.民事抗诉条件的变化
在事实认定方面，新《民事诉讼法》细化了当事人申请再审的法定事由。91版民诉法在事实认定方面的抗诉条件较抽象，即“原判决、裁定认定事实的主要证据不足”，新法将其具体为6项且没有兜底条款，一方面增加了检察机关抗诉的可操作性，有利于促进检法两家在抗诉后达成司法共识。另一方面，具体化的条文也是对民事抗诉权的限制，防止抗诉理由的泛化。
3.民事抗诉标准的变化
在抗诉标准方面，新《民事诉讼法》由“认定事实的主要证据不足”转变为“认定事实错误”。前者通常会导致后者的发生，但是相反造成“认定事实错误”的原因却是多方面的。在有新证据出现或者原有证据发生变化的情况下，即使法院严格按照法定证据规则认定事实并作出裁判，也无法避免“认定事实错误”。对此，检察机关能否进行抗诉，91 版民诉法的态度是否定的，新法对此进行了两项调整，一是有新证据，足以推翻原裁判的，二是据以做出原裁判的法律文书被撤销或变更的。赋予检察机关此种情境下的抗诉权，体现了立法者对客观真实以及司法公正的更高要求。
4.统一了检察机关抗诉与当事人申请再审的法定事由
91 版民诉法认为“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”不属于原审不当或错误，不应当作为检察机关提请抗诉的理由，新《民事诉讼法》改变了这种差异化的做法，实现了检察机关抗诉理由与法院再审理由的完全统一，避免了实践中法检司法冲突。
二、检察机关作为民事再审程序启动主体的缺陷
虽然新《民事诉讼法》对检察机关通过抗诉提起再审程序作出了上述改进，但总体来讲改进非常有限，力度不够，针对性也不够强，对实践中长期存在的特别是法、检两家分歧较大的诸多问题并未涉及和解决，很多老问题在今后的实践中将会依然存在。现行的检察机关启动再审程序制度的规定，使得检察机关的抗诉范围过于宽泛，从内容上看，检察院对于法院所作的所有民事判决都可以提出抗诉；从时效方面来看，检察院在提出抗诉的时候，几乎没有关于时效方面的限制；从定量上的规定看，检察院提出抗诉还没有法律上的数量限制；从硬性程度看，对于检察院提出的抗诉，法律给予人民法院必须受理的硬性规定。
（一）法律上对检察院抗诉权几乎毫无限制，使得检察院在行使其监督职能的过程中，拥有了过大的权力。检察院对于法院审判的过多介入严重的侵害了人民法院作为审判主体的独立审判的权力。因此，也违背了宪法关于人民法院依法独立行使审判权的规定。这一规定的法理内涵是，人民法院在行使其审判职权时，不受任何党政机关，其他行政机构，以及社会团体等的干涉，独立行使其职能。对任何案件而言，确定其应不应当受理或者符不符合启动再审程序的条件，都应该也只能由人民法院来决定，检察院具有过度随意的抗诉权，从根本上排斥了人民法院独立审判的角色。
（二）检察院主动介入民事案件再审程序，侵害了当事人的处分权。有别于刑事案件和行政案件，民事案件的参与人是平等主体，这一类案件往往涉及的是“私”领域的问题，当事人之间因民事法律关系而相互联系。在处理这一类案件时，充分地尊重当事人的意愿，遵从当事人处分原则。在处理民事主体之间的纠纷时，民事主体往往采取一些相互妥协或忍让的方式，放弃掉一些自己的权利，也可能会损害自己的合法利益而承担一些本不需要履行的义务。从一定的角度来看，这对于民事主体是不合理不公平的，但是，只要作出这些行为是基于当事人自己的意愿，且这些行为既没有违反法律的规定也没有损害公序良俗，公权力也就不应当过多的进行干涉。（2）
（三）检察院主动介入民事案件再审程序，在很大程度上破坏了诉讼当事人之间平等的法律地位。民事案件的特点之一就是双方主体的法律地位平等，而检察院主动介入民事案件再审程序，在很大程度上破坏了诉讼当事人之间平等的法律地位，使得原被告之间的天平有所倾斜。检察院作为监督机构，并非民事案件的当事人，也就不享有民事实体权利，这就不免存在矛盾，即拥有实体权利的案件当事人本身并不想案件进入再审程序，当事人基于诉讼成本和时间耗费等方面的考虑，更加倾向于调解、和解或者干脆让步等方式解决，而检察院在此时主动介入往往会违背当事人的意愿。（3）
（四）检察院作为民事再审程序启动主体，忽视损害国家利益、社会公共利益的案件。在司法实践中，检察机关受理的启动民事再审程序的案件，主要来源于当事人或者其他利害关系人的申诉。而当事人及其他利害关系人只会对自己合法权益进行维护，很少关注到国家利益、社会公共利益的受损。例如，我国在从计划经济向市场经济转型的过程中，国家利益经常遭到个人及其他组织的严重侵蚀，特别是侵占、私分国有资产而造成国有资产流失的情况。在这些案件中，作为所有者的国家不介入，当事人双方谁也不会主动提起再审申请。而我国现行法律无关于检察机关为国家利益、社会公共利益而启动再审程序的规定，再加上检察机关不够重视的原因，造成对大量涉及国家利益、社会公共利益案件的检察监督没有开展。
（五）目前几乎没有相关法律对检察院的抗诉权进行限制，也没有专门、独立的行政机构对其抗诉权进行监督和管理，这一现象是否合理也是值得商榷的。毕竟在司法实践中，难以保障检察系统的所有工作人员都能奉公守法。对检察机构的监督和限制方面的空白，必然会导致抗诉权的滥用，这将违背再审程序纠正错误和维护公正的初衷。
三、域外民事检察相关制度比较研究
（一）大陆法系国家民事检察相关制度
《德国民事诉讼法》公布于1877年1月30日，规定了检察官在民事诉讼中的职权，主要包括:婚姻案件、禁治产案件、宣告失踪案件和亲子案件。为了在尊重当事人处分权和国家干预之间寻求平衡，检察官参与民事诉讼的案件性质和范围受到严格的限制，主要集中在身份关系案件上。现在的发展趋势是检察官参与传统民事诉讼领域已经从有限干预发展到了完全取消，但是对涉及国家社会公共利益的案件享有全面的参与权。（4）
《法国新民事诉讼法典》从1976年1月1日开始实施。法国民事诉讼法理论认为检察官是国家利益、社会公共利益的代表，凡是涉及国家利益、社会公共利益，涉及公民的重大利益的民事活动，检察官参与其中，就可以充分发挥维护国家利益、社会利益、公共利益以及特定的需要国家提供特别保护的公民利益的作用。（5）根据法国民事诉讼法和民法典的规定，检察院可以行使以下职权:1、检察院作为主当事人行使民事起诉权。2、检察院作为从当事人参与民事诉讼。（6）
从大陆法系国家的典型代表德国和法国的检察相关制度可以看出，德国和法国的民事诉讼法都赋予了检察院民事诉讼起诉权和参与民事诉讼的职权，此外，法国的检察院还享有诉讼监督权。检察院享有的这些职权同时也受到限制，主要被限制在了和公共利益相关的民事案件上。为了不违反当事人处分原则，检察院在传统民事诉讼领域的职权已经被逐步取消了。
（二）英美法系国家民事检察相关制度
英国是英美法系国家最早建立检察机构的国家。1893年英国设立皇家检察署处理政府法律事务和参与民事诉讼，总检察长成为英国国家利益和社会公益的代表。“按照英国法律规定，检察长为公益事项参与民事诉讼，强化国家干涉，对于涉及皇室权益的民事案件、告发诉讼案件，确认婚生和非婚生子女合法身份的案件，以及缠讼案件，检察长有权参加诉讼。在参加这些案件的诉讼中，检察长是必要的当事人，享有当事人的权利。”（7）
美国首次在立法上授予检察机构民事起诉权，源于19世纪末制定的谢尔曼反托拉斯法。为了维护市场竞争秩序，打击垄断行为而制定的谢尔曼反托拉斯法授予了地方检察官和美国司法部相应的职权，联邦检察官代表联邦政府，为了保护政府和公众的利益，可以提起并参与民事诉讼。“《美国法典》第28编第547条规定，检察官在民事案件涉及联邦利益的案件、税收案件、因联邦政府征用土地而引起的民事诉讼案件、有关利用欺诈手段获取抚恤金养老金案件的案件、有关政府确认土地所有权的民事诉讼案件、对所有违反反托拉斯法而引起争议的案件和涉及国民银行法的纠纷7种民事案件的诉讼中，有权参加诉讼。（8）
英美法系国家的典型代表英国和美国虽然在法律渊源以及民事诉讼体制方面和大陆法系国家都有很大的不同，但是在检察相关制度方面和大陆法系国家还有很多的共同点。英国和美国的检察机关都享有民事案件的起诉权和诉讼参与权，两国的检察机关所参与的民事案件都涉及公共利益。但是英国和美国的民事诉讼法都没有检察院的抗诉提起再审程序的规定。
（三）前苏联的民事检察相关制度
“前苏联曾经有两部民事诉讼法典：一部是1923年《苏俄民事诉讼法典》，从1923年到1964年施行；另一部是1964年的《苏俄民事诉讼法典》，苏联解体之后，俄罗斯国家杜马于2002年10月23日通过了《俄罗斯联邦民事诉讼法典》，《俄罗斯联邦民事诉讼法典》对检察相关制度进行了修改，保留了检察机关参加民事案件审理的两种方式，即检察院起诉和参与诉讼。现在的俄罗斯民事诉讼法不仅确定了检察长直接向监督审法院提出再审请求的权利，还详细规定了提起监督审程序的条件和程序，其中最突出的修改之处是：只有在检察长参加过原审案件的审理时，相应的检察机关的公职人员才有权向监督审法院提出再审请求。（9）
我国学者认为2002年俄罗斯民事诉讼法的修改一改过去前苏联的超职权主义的做法，实现了由原来的审判监督程序到再审之诉的转变，体现出了立法者对于民事诉讼基本规律的认同和接受。（10）当事人的处分权在民事诉讼法的修改过程中得到了很好的体现，俄罗斯的民事诉讼己经从前苏联的超职权主义模式向当事人主义模式发展。
（四）各国民事检察相关制度的比较
综合考察各国民事诉讼法对检察院参与再审程序的职权规定，主要有以下共同点：首先，检察机关都是为了国家利益或公共利益，提起民事诉讼；其次，检察机关可以参与民事诉讼，并对法院审理案件时的问题提出意见。但是对于检察院提起抗诉启动再审程序的规定各国不尽相同，在上述国家中，只有法国和俄罗斯有该制度，大部分国家在法律中都没有规定。我国检察院抗诉启动再审程序的存废问题、制度本身的缺陷一直是我国学者激烈讨论的课题。在综合比较分析各国检察机关抗诉制度后，我国应该合理的借鉴各国的经验并对我国的制度加以改造。
四、检察机关对民事再审程序的启动制度的完善建议
在民事案件的审判过程中，检察院行使抗诉权启动再审程序会在一定程度上侵犯人民法院审判独立性，但是附条件地保留检察院作为民事再审程序启动主体的地位是有积极意义的。完善检察机关对民事再审程序的启动制度应当从我国国情出发，既要追求司法公正，又要维护法院裁判的既判力，对案件事实的判断以法律真实、程序公正为前提。针对我国现行检察机关对民事再审程序的启动制度存在的弊端，借鉴国外先进的立法经验，提出以下完善建议：
（一）检察院抗诉启动再审程序应以法院驳回当事人申请为前提
检察院抗诉启动再审程序应当尊重当事人的处分原则，如果一旦检察院提起抗诉，就将中止执行生效判决，且进入再审程序，那么，检察院就不可避免地担任了一方当事人的角色，改变了民事案件中双方当事人法律地位平等的格局。我们应当将当事人启动再审程序作为当事人的主要救济途径，检察院启动再审程序只是一种辅助手段。在一般民事案件中，检察院行使其抗诉权应具有被动性，检察院抗诉启动再审程序应以法院驳回当事人申请为前提，在民事案件的当事人没有向法院提出再审请求的情况下，检察院不能接受当事人径直提出申请。这样的限制可以有效地避免因检察院对审判的过多介入而侵害法院独立审判原则的情况。如果人民法院受理了民事案件当事人启动再审程序的申请，那么检察院的介入就完全没有必要了。这样的规定既可以在极大的程度上维护人民法院独立审判的权威性，也可以防止法检系统重复立案，从而提高司法工作的效率，降低司法工作的成本。
（二）进一步明确检察院抗诉启动再审程序的范围
在民事再审制度改造的设计中，对检察机关能否提起抗诉从而引发再审程序可以依案件的不同性质，可以作出不同的选择。民事案件分为未涉及国家、公共利益与涉及国家、公共利益两种情形，在民事诉讼中，大多数国家为了维护国家利益、社会公共利益，往往赋予检察机关提起和参与民事诉讼的权力，我国可以参考域外相关规定，1.涉及国家、公共利益的案件，比如环境污染诉讼等公益诉讼案件在没有当事人提出再审申请时，可由检察院依监督职能提起再审程序，并在庭审中享有举证、质证、提问的权利。2.未涉及国家、公共利益的一般民事案件，应当限制检察院主动对实体性事由提起抗诉，以当事人向法院申请再审或者请求检察院抗诉启动再审程序为前提。3.对于涉及程序错误的事由和审判主体方面的相关事由、需要启动再审程序时，应当强化检察机关对法院的监督。（11）对于这类事由，不以当事人申请再审或请求检察院行使再审抗诉权为前提。
（三）建立检察机关提起民事抗诉再审的听证机制
建立民事抗诉制度的听证制度，有利于检察院对案件全面进行审查，同时这也给了当事人和其他利害关系人一个充分表达和发表意见的机会，使检察院更加全面的了解案件的情况。民事抗诉听证制度，使得双方当事人到场，检察院能更好的发挥自己监督的作用。无论从当事人角度出发，还是从检察院作为监督主体的角度考量，民事抗诉听证制度的建立都是有利于双方，这是一个很好的桥梁，把检察院和双方当事人连接起来。在进行听证的时候，我们还可以允许在必要的时候，检察院也可以通知法院派人参加听证，从而使法院能更加的深入、了解案情。民事抗诉案件在举行听证的时候，可以对一些涉及个人隐私，商业秘密，国家秘密的案件不进行公开审理。一般的民事抗诉案件可以进行旁听，这样也有利于公众更好的了解抗诉再审制度，同时也可以缓解目前中国的信访制度的压力。
（四）对检察院行使抗诉权的时间限制
现行的法律并未对检察院的抗诉权作时间上的限制，从而加大了检察院提起抗诉的随意性，增加人民法院在审理工作中的负担，降低了司法工作的效率。因此应当通过立法的具体规定来弥补这一空缺，对检察院发起再审进行时效的限制。民事抗诉案件没有时间限制会不利于双方当事人之间权利义务的确定，对于整个社会的稳定也是有很大影响的。所以，笔者建议立法者在民事诉讼法中对于检察院抗诉的案件有一定的时间限制，这个时间不宜规定的较长，当然也不宜太短，可以在六个月至两年之间进行一定的考量。对启动时效的限制应当根据具体情况的类型区别对待，根据再审事由的差异，对时效进行适当的修改。例如涉及公共利益的案件或者虽然不涉及公共利益但是案件标的较大且社会影响较大的案件，可以相对延长启动时效。
（五）设立特别司法委员会处理因监督关系产生的纷争
在目前民事诉讼法所构筑的法检关系框架下，立法选择必陷二难困境：若抗诉无次数限制，则在抗诉权一旦失控而再三行使下，审判权威必受一定损伤；若抗诉有次数限制，比如以一次或两次为限，则监督效能势必羸弱，监督权威也必受一定损伤。因而无论立法如何设计，其结局或者有损审判权威，或者有伤监督权威，最终损及的乃是整体的司法权威。为使检法两家在监督关系的设定上不致产生对任何一方权威性造成直接冲击，有必要在监督次数的基础上寻求更高层面的救济之途。具体而言，在法检两家因监督关系而生监督纷争后，任何一方应有权将该特定纷争提交同级人民代表大会常务委员会裁断，由其做出最终的决断。（12）为此，人大常委会可以设立“特别司法委员会”处理法检两家因监督关系产生的纷争。
结语
检察机关对民事再审程序的启动制度作为一种特殊的救济和纠错手段，是我国民事诉讼制度中的一种特殊的审判监督制度。虽然在制度设计上和制度运行中存在某些不足，导致这一制度在司法实践中出现了诸多的问题，对经济的发展、和谐社会的构建带来了严重的影响。但是我们还是应当看到其在维护司法公正、保护当事人合法权益方面起到的积极作用。因此在对它的改革过程中既要借鉴国外的经验，又要考虑到我国的现实国情、社情、民情，只有这样才能构建起科学合理的检察机关对民事再审程序的启动制度。笔者希望通过对现有制度存在问题的分析，提出与之相适应的完善措施，使其既不与现行民事诉讼法的规定相冲突，也不违反民事诉讼的基本原则，同时发挥其应有的法律监督功能。
