【论文提要】人民陪审制度是指由普通公民中的非法律职业人员参加案件审理的一种制度[1]。它是司法制度的一个重要组成部分。人民陪审员参与案件审理，与法官专业知识结构进行互补，提高了案件质量，其参与审判的过程也是一个监督过程，促进了司法公正。追求司法民主、保障司法公正是当法治社会的追求目标，构建有中国特色的人民陪审制度，是有效实现此目标的重要途径之一。我国现行人民陪审员制度在日趋完善的同时尚存在诸多不足之处，究其原因，除缺乏统一的立法之外，陪审员制度本身在制度设计上也存在的缺陷，如人民陪审员职权不明，责任不确定，无统一的管理机构等，这些既影响陪人民陪审员发挥作用，也严重制约了人民陪审制度的发展进程。本文从分析我国的人民陪审制度发展渊源入手，探析我国人民陪审员制度的现状，通过总结和分析，侧重于以强化激励机制为主，让人民陪审员的陪审工作与自身进步和前程相辅相成，让陪审工作有“有盼头”，激发人民陪审员的责任心、进取心及其工作的积极主动性，真正发挥人民陪审员的监督及促进司法公开、司法民主的作用，促使人民陪审员制度趋向合理及完善。全文共8268字

　　　　引言

　　　　人民陪审制度有着蓬勃发展和渐趋式微的发展历程，自2005年以来，该制度重新受到关注和重视，特别是近一两年以来，人民陪审员越来越受到法院特别是基层人民法院的青睐：人民陪审员的队伍在扩大，其综合素质在提高，其队伍管理也日趋规范化。以广西壮族自治区全州县人民法院为例。2012年以前，该院干警114名，只有人民陪审员6名，2012年3月，该院新增人民陪审员14名，其中大专以上学历占88%。设有专门的人民陪审员办公室，由院政工科统一对其进行管理，实行随机轮流排案开庭制度。人民陪审员误工误餐补贴由县财政统一拨付。2012年，该院一审普通程序案件参审率达93.65%。在这一系列可喜的变化中，一个突出的，却又是老生常谈的问题却一直存在，既人民陪审员在参审案件时并没有真正地发挥认定事实，适用法律的作用，“陪而不审”、“议而无语”的现象依然是大多人民陪审员参审案件的真实写照。本文将试从强化对人民陪审员的激励出发，激发其工作的积极主动性，谈谈人民陪审制度的完善。

　　　　一、我国人民陪审制度的简要发展史

　　　　人民陪审的本意为防止法官专横，反映民意。相对于西方国家，我国的陪审制度出现得较晚， 1906 年编成的《大清刑事民事诉讼法》中，该法律草案中首次引进了近代的陪审制度和律师制度，还具体规定了陪审员的资格、责任、产生办法，但该草案因阻力重重未能予以施行（2）。上世纪30年代，著名的“马锡武审判方式”采用了人民陪审制度，将党的群众路线的工作方针成功地运用到司法审判工作中，得到了广大人民群众的拥护。新中国成立后，人民陪审员制度继续实行，并初步形成为一种相对完整的制度。 1954年宪法明确规定：“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审制度”。 人民陪审制度有了宪法保障（3）。但1982年《宪法》取消了对人民陪审制度的规定，同年制定和颁布的《民事诉讼法》，1983年修改的《法院组织法》以及1990年颁布的《行政诉讼法》和1997年新的《刑事诉讼法》等一系列法律法规，虽然规定人民法院在审理案件时适用人民陪审制度，但都没有把人民陪审制度规定为审理案件的一项基本原则。1993年的《人民法院组织法》中，人民陪审制度降格为一般的诉讼制度。2004年 8月28日，十届全国人大常委会第十一次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》该决定的颁布和施行，标志着人民陪审员制度趋于完善和规范，并在司法实践中重新焕发生机。

　　　　二、人民陪审制度的价值定位

　　　　从我国人民陪审制度的起浮发展历史可以看出其在与否一直存在着争议，不可否认，人民陪审制度在人民法院的审判工作中发挥出过重要作用，人民陪审员参审，最直观的作用是减轻了基层法院的审判压力，近年来，它已成为全面推进司法改革、促进司法民主的重要举措。笔者从多年的审判实践中发现，人民陪审员在司法活动中主要发挥了以下几方面的作用。

　　　　（一）减压作用

　　　　目前，在我国基层法院，案多人少已成为知地法院普遍的压力。法院行政性工作繁重，审判资源匮乏、法官断层等困境一时难以在短时间内缓解。人民陪审员参与审判工作，有效节约审判资源，能够有效解决目前基层法院法官数量不足、案件积压等现实问题，提高司法效率。人民陪审员在审判中的地位决定了他所受到社会各种因素的干扰远远低于法官，从而能切实维护审判的中立与公正。职业化的法官在长期的审判工作中容易形成习惯性的思维定式，而来自各行各业的人民陪审员对本领域的工作比较熟悉，有不同的生活经历和专业特长，有他们参与审判，在生产知识和社会经验方面与法官形成互补，从不同角度提出意见，从而有助于准确认定案件事实，提高审判质量和效率。（4）现在基层法院，只是安排人民陪审员参与适用普通程序审理的案件（发回重审的案件除外）。对一些简易民事案件，可安排人民陪审员主持调解，再由法官最后确认。人民陪审员可参与诉前、立案调解、庭前调解、执行等工作，延伸其履职范围，缓解审判压力，还能对法院的审判工作进行全程监督，有效促进司法公开和民主。

　　　　（二）监督作用

　　　　司法腐败是法治进程的“拦路虎”，也是制约人民法院自身科学发展的“拌脚石”。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”(5)司法权力也不例外，作为一种公权力，它的重要性意味着它不能由少数人专断，专断的权力极易走向滥用从而损害公民的基木权利。为防止司法权专断，需要对司法权进行分割，以权制权，陪审制度正是民众对国家司法权的分割。人民陪审员的参审行为，也是把握、了解审判过程的行为，由此形成了公民对法官的实际制约。司法公开是预防司法腐败的有效途径，人民陪审员参与审判活动，将法院的审判活动置于群众的监督之下，促进司法活动进一步公开，防止司法“暗箱操作”的现象，还能在一定程度上遏制法官滥用职权和徇私枉法，从而保障司法公正。

　　　　（三）普法作用　

　　　　首先，因为陪审工作需要，人民陪审自身得知法、守法，能在群众中树立权威，起到表率作用。其次，陪审员通过亲身参与庭审直至形成最终形成裁判，直观地感受到法律的真实、权威性和严肃性，这种司法活动的亲历性对法律的宣传不仅及于本人，更能影响周围人。第三，人民陪审员来自群众，在参与审判活动时，能将丰富的社会生活经验、精深的专业知识等融入审判活动中，再运用法律知识，以他们的所见所闻向人民群众进行法制宣传教育，更有影响有说服力，更能有效增进群众的法律意识，加强群众的守法观念，减少纠纷，预防犯罪。

　　　　（四）修复作用

　　　　人民法院是矛盾和纠纷的最后汇集地，审判、执行工作性质决定了法院处在社会矛盾的风口浪尖。人民陪审员是法院和人民群众之间的“桥梁”。人民陪审员能深入了解和掌握本地区存在纠纷或者违法犯罪的情况和规律，能更有目标性地做好调解和思想教育工作，加强法院与当事人之间、法院与社会之间的协调。人民陪审员作为群众中的一员，具有与群众沟通交流的优势，能营造良好的司法环境。不同行业的陪审员，能倾听来自各行各业的人民群众的声音，能了解各个不同行业、不同阶层的利益和价值标准，此优势，能拉近法院和当事人之间的距离，为胜败皆服创造有利条件。

　　　　三、我国现行人民陪审制度的缺限

　　　　（一）沉默的陪审员，尴尬的角色

　　　　沉默的陪审员，是当今人民陪审员参审案件的基本现象，人民陪审员被动参陪，对案件及合议庭组成人员没有选择权，“陪而不审，合而不议”现象依然普遍。有的人民陪责任意识不强，并没有意识到参与陪审是自己的一项权利与义务，不积极主动地查阅案卷，分析案情，参审却不问案，对法官有权威屈从心理，在评议和表决过程中只起附合作用；有的人民陪审员文化和政治业务素质不高，缺少相应的法律专业知识，虽然法律规定与法官拥有平等的评议和表决权，但他们往往信服于法官的专业知识，又不愿意承担责任，只能沉默不语。还有的人民陪审员因本职工作繁忙，对陪审工作难以兼顾，参审案件更是流于形式。部分法官也没有真正重视发挥人民陪审员的作用，邀请人民陪审员的目的单纯为缓解庭审时人手不够的压力，让一些外行人员来断案,，在很大程序上并不能保证断案质量，特别是在一些复杂案件中(往往复杂案件才会由陪审员与法官组成合议庭)，陪审员的能力就尤显不足（6）。90年代，人民陪审制度经历了一个比较尴尬时期，人民法院只在凑不够合议庭人数的情况下，才会考虑请陪审员，陪审员的作用可有可无，有的人民陪审员年龄大，专业知识欠缺，竟然在庭审时出现瞌睡、发呆等现象，严重有损司法权威，影响极坏。总之，人民陪审员专业知识贫乏，审判能力低下，法律知识不足，法制理念欠缺，法官认识不够，制约了人民陪审员制度的发展。

　　　　（二）虚高的陪审率，尴尬的作用

　　　　近年来，基层法院的一审案件陪审率越来越高，平均达到90%以上。2012年，全州法院20名陪审员，实行轮流参审案件，全院陪审率达93.56%。高陪审率后面，人民陪审员发挥的实际作用却很少。以下三方面的因素催生了基层法院的高陪审率。第一，考评机制压力，陪审率绩效考评指标之一，与评?昶老扔泄亍５诙??付嗳松俚难沽Γ??肴嗣衽闵笤弊槌珊弦橥ィ?值Ａ朔ü俚墓ぷ髁俊５谌??闵笤辈固???嗣衽闵笤辈紊蟆Ｋ孀湃嗣衽闵笾贫冉デ鞴娣叮??闳嗣穹ㄔ旱呐闵蟛固?辛吮Ｕ稀Ｒ陨弦蛩氐贾屡闵舐市楦撸??饔貌淮螅?荒芴岣甙讣?柿浚?荒芏苑ü倨鸬郊喽阶饔茫?荒艽俳?痉?裰鳌

　　　　（三）无宪法依据，尴尬的地位

　　　　人民陪审员制度是一种基本的审判制度，需要由宪法来加以规定。我国的1982年宪法取消了人民陪审制度的规定，所以我国现阶段实行的人民陪审制度缺乏宪法依据。1993年修改的《人民法院组织法》以及随后颁布的三大诉讼法中，对人民陪审员在诉讼中的地位、作用和权利等做出了规定，但各个部门法的规定并不统一，说明该项制度没有统一的立法来源，这种没有宪法地位以及立法不统一的局面使得该项制度只是停留在某种程序的意义之上，制约了其作用的发挥（7）。2004年8月，《关于完善人民陪审员制度的决定》通过，这是我国历史上第一部较为完善的关于人民陪审员制度的单行法律。由此也可以看出，人民陪审制度的发展演化充满了矛盾和困惑。其兴衰与强弱，在一定程度上反映了这一制度在利弊之间的衡量与取舍，所以，当有人提出过废除人民陪审制度时，此种提法也不足不奇。人民陪审制度在存与废之间沉浮，地位尴尬。

　　　　（四）职权不明，尴尬的身份

　　　　人民陪审员在参审案件时，与法官享有同等的权利。但具体的职责和权利是哪些，法律却没有明确规定，这使人民陪审员的在具体工作中有“无从下手”的感觉，不知道哪些该管，哪些事不该管。原本陪审工作就很被动，如此一来，陪审员更失去了作用。在合议庭，陪审员的表决也大多应和法官，也发表意见时也遵循法官的意志，陪审的作用不仅无从发挥，也不能与法官形成制约关系，促进司法民主，加强监督的作用更无从谈起。

　　　　（五）监管缺失，尴尬的处境

　　　　因为人民陪审员没有明确的职责，导致也没有明确的义务。根据《关于完善人民陪审员制度的决定》 第十六条：对于在审判工作中有显著成绩或者有其他突出事迹的人民陪审员，给予表彰和奖励。第十七条规定：人民陪审员有违反与审判工作有关的法律及相关规定，徇私舞弊，造成错误裁判或者其他严重后果的。由法院提请同级人民代表大会免除其人民陪审员职务。构成犯罪的，依法追究刑事责任。免除其人民陪审员职务。处罚过轻，违法违纪成本低，对人民陪审员起不到应有的约束和惩罚作用。赏罚分明的体制才能体现公正性。

　　　　四、完善人民陪审制度的对策

　　　　（一）提高入职“门槛”

　　　　“要一个不懂法的人和法官商量如何定罪，是不现实的。（8）”人民陪审员在审判中与法官行使同样的权利，既认定案件事实，又适用法律进行裁判，职责要求极高。人民陪审员的基本条件是懂法，有相应的文化知识，有责任感。提高公民的司法参与程度，应当以提高司法的公正与效率为前提，如果仅仅为了形式上实现“人民参与”，而对人民陪审员的条件放得过低，除了浪费人力、财力和物力，更加大了人民陪审员的“陪衬”作用。如果人民陪审员的文化素质太低，对法律理解困难，仅凭社会经验，会在适用法律时无所适从，导致审判效率的不高，造成司法不公。在强调人民陪审员的民众参与性的同时，还必须要求具备一定的文化素质，最低也要达到高中文化。在人民陪审员的队伍中，如能吸收各阶层的专家和学者更好，尤其是精通法律的专业人士。这类人受过良好的教育，对事物的认识较为深刻、全面，对法律的适用会有正确的观点，会在无形中促进人民陪审员在审判中作用的发挥。另外要提高有专业知识的人民陪审员的比例，如医疗卫生人员、工程技术人员等，这样在审理一些专业性较强的案件时，人民陪审员的专业知识认定案件与法官精深的法律知识形成优势互补，能有效提高案件的审判质量。目前全州法院有20名人民陪审员，包括人大代表、政协委员、企业负责人，妇联干部、教师及下岗职工等，平均年龄40岁，有各自擅长的专业。能依据专业优势参审不能类型的案件。

　　　　（二）法官摒弃“官本位”，适当放权

　　　　人民陪审员与法官组成合议庭的评议意见，为法院本身的判决，具有法定效力，要真正发挥这一作用，必须让人民陪审员享有更充分的话语权、决策权、独立调解权。对一些案情简单、事实清楚的民间借贷纠纷、婚姻纠纷等，人民陪审员和书记员主持达成和解后，经法官审查，可制作调解书。《关于完善人民陪审员制度的决定》第一条：“人民陪审员依照本决定产生，依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官享有同等权利。”充分放权更能增强人民陪审员的认同感，激发其责任感和工作积极性。人民陪审员在履行职责期间与审判员有同等的权利，可以查阅案件材料，了解案情，然后再参与庭审、参加合议庭合议，才能胸有成竹，言之有据。在参加合议时，如与审判长意见如有分歧，应将其意见写入笔录，必要时可以建议合议庭将案件提请院长提交审判委员会讨论，要切实改变“陪而不审、合而不议”的现象。人民陪审员有对审判程序进行监督的权利，如发现审判程序违法或审判员的行为有悖法官职业道德，有进行制止、批评、举报的权利。

　　　　（三）将人民陪审员队伍建立成“法官后备人才基地”

　　　　参照法官管理制度，规范并统一对人民陪审员的管理和考评制度，加强人民陪审员队伍的激励、奖励机制。建议在全国建立统一的人民陪审员信息库，将人民陪审员队伍作为选拔法官的后备人才基地。对于待岗或无业的人民陪审员，在司法考试中享受加分或优先录取等优惠政策，在法院招录公务员时，在同等情况下，人民陪审员予以优先考虑。只有给人民陪审员以希望，在陪审工作中见到“阳光”，工作才更有积极主动性和动力。

　　　　将人民陪审员队伍作为法官后备人才库具有显著优势：一是业务熟练。人民陪审员有法律知识、有审判经验、熟知庭审程序和规则，在业务上既容易实现从人民陪审员到法官“角色”的转换，又利于提升法院队伍的整体素质；二是人民陪审员是潜在优质审判资源，可有效节约人民法院对法官的业务培训费用；三是人民陪审员资源相对宽松，便于择优取才；四是可根据审判需要，充实法官队伍，减轻法官断层问题。

　　　　（四）成立临时陪审员队伍

　　　　一些案件专业性强，法官认定事实，审查证据有难度，根据具体案情邀请从事相关职业人民陪审员，在审判活动中利用专业优势为法官认定事实、采信证据提供参考，这不仅是人民陪审员发挥作用最有效的途径，也是高质高效办案的有效途径。专职人民陪审员需要以陪审工作为重，难以兼顾本职工作，很多有志于陪审工作的在职人员鉴于此原因不得不放弃担任人民陪审员。临时人民陪审员能有效解决这一难题。也能有效兼顾人民陪审员的群众性和广泛性。临时人民陪审员队伍可以灵活地根据其工作岗位、职业特点的不同而参审不同类型的案件。像专业性比较强的金融、医疗、建筑等案件，可约请在相应部门工作的人民陪审员。离婚、赡养及邻里纠纷等，可邀请妇联、民政及居委会、村委会的工作人员作人民陪审员。如知识产权纠纷，更应邀请相关专家人民陪审员参审。

　　　　（五）明确其地位

　　　　由于我国宪法对人民陪审制度没有作出规定，导致人民陪审制度得不到足够重视，其随着人民法院的重视而成长，随着法院忽视而式微。我国1954年的宪法曾经规定过陪审制度，后来在1982年宪法中被取消了。原因不得而知，但至少一个基本的事实是，《决定》将审判权赋予陪审员，宪法上并无直接依据。（参见吴丹红中国式陪审的省察——主要以《关于完善人民陪审员制度的决定》为对象　　转载于《法商研究》2007年第3期）如果将人民陪审员制度作为宪法规范加以规定，在宪法中恢复确立人民陪审员制度，使之有了宪法的依据，其发展就不会起伏沉落甚至中断。明确规定公民可以作为人民陪审员参与审判工作，同时制定专门《人民陪审员法》，对涉及到人民陪审员参与审判的各项制度作出明确具体的规定，使陪审制度落到实处。另外，明确其权利和义务。人民陪审员应享有的权利主要有：①参与审判权②调解权③监督权④职业保障权等。人民陪审员承担的义务有①遵守审判纪律②保守审判秘密③依法履行职务④按时出庭等（9）。

　　　　（六）健全奖励、惩罚机制

　　　　对于有本职工作的人民陪审员，应将其参加陪审工作作为其所在单位的工作业绩之一，作为其职务升迁及评先树优的重要参考指标。人民陪审员在履行陪审职务期间业绩突出，经人民法院与司法行政部门确认并予以表彰的，其所在单位在进行业绩考评及职务升迁时应对其优先考虑，激发人民陪审员的责任感、荣誉感，促使其积极履行职责。

　　　　建立相应的人民陪审员考评机制、轮换机制，制定人民陪审员责任追究办法，以弥补人民陪审员责任追究制度方面的空白。目前人民陪审员的任期5年，跨度较长，这给人民陪审员的管理工作带来一定的难度。加大对陪审员的管理考核力度，必须要有可操作的实施细则以及奖惩激励机制。对工作干得好的陪审员要有一定的物质或精神奖励，对不能胜任陪审员工作或有违法违纪现象的要坚决按《决定》的规定按程序予以解聘；要让陪审员不但有动力，更要有压力，要让他们能积极履行职责的同时，自觉遵守法律法规。

　　　　人民陪审员在履行职责时应与审判员有同样的义务，也要适用错案追究制。因为人民陪审员有了与法官同等的权力，难以避免因权利而滋生的腐败。(1)对陪审员无正当理由拒不履行职务的，应给予警告、通报批评等纪律处分;拒不履行职务造成严重后果，或无正当理由拒不履行职务三次以上的，由人大常委会免除其陪审员职务。(2)对陪审员履行职务时违反审判纪律或违法审判的，应给予警告、通报批评，情节严重的由人大常委会免除其陪审员职务，并由任职法院向其所在单位发出行政处分的司法建议。(3)对于因陪审员故意或者重大过失而导致人民法院承担国家赔偿责任的，可视情节轻重由其承担部分或者全部赔偿费用。（10）

　　　　五、结语

　　　　新型的人民陪审员所肩负的使命要求其必须努力提高自身的素质，具备良好的法律意识、基本的职业技能和较高的道德修养，以极大的热情和强烈的社会责任感参加陪审，只有这样，人民陪审员才能真正发挥作用，人民陪审员才能真正走向辉煌。如何能使人民陪审员真正发挥作用，真正能让有一定威信、有一定能力、能代表一定群众意愿的人加入人民陪审员这一庞大的队伍中，发挥其应有的作用，还需要在实践中不断探索和完善。我们既不能过高估计陪审员的作用，更不能思想偏激，抵制人民陪审员制的实施。我们要在工作中不断加以完善，使这一具有中国特色的陪审员制度更好地服务于审判，更好地弥补现有司法体制的不足。

　　　　【注释

　　　　（1）《法治的层次》吴玉章.　北京：清华大学出版社，2002，第179页），

　　　　（2）《人民陪审员制度的由来及其在我国的发展历程》http://news.9ask.cn/xszs/bjtj/201105/1191844.shtml4月14日访问。

　　　　（3）《清末法制改革大家沈家本》　摘自《炎黄春秋》2004年第11期

　　　　（4）（浅析人民陪审员制度的价值和功能）http://wenku.baidu.com/view/143cd6ee6294dd88d0d26bf1.html6.3访问。

　　　　（5）（浅析制约行政权力的思路选择）

http://wenku.baidu.com/view/4dacd433ee06eff9aef8076b.html6.7访问

　　　　（6）（浅论我国陪审制度的完善　蔡良凯 ）

http://wenku.baidu.com/view/7fe2b61aff00bed5b9f31d3c.html6.5日访问。

　　　　（7）（浅析人民陪审员制度的价值和功能） http://wenku.baidu.com/view/143cd6ee6294dd88d0d26bf1.html 6.4日访问。

　　　　（8）（沉默的陪审员）　http://news.sohu.com/20120405/n339780772_1.shtml。5月3日访问。

　　　　（9）（试论人民陪审员制度的完善）

http://www.lawtime.cn/info/lunwen/xianfa/2011062980289_2.html5.3日访问

　　　　（10）（论我国人民陪审员制度的价值及其完善）

http://wenku.baidu.com/view/61b6c476a417866fb84a8e9a.html　6.5日访问