随着改革开放的深入和市场经济的活跃, “执行难”和“执行乱”的现象大量涌现, 目前执行体制无法应对日新月异的社会生活,除了存在社会诚信理念严重缺失、社会信用机制缺乏、地方保护主义严重等外因以外,更与执行体制不够合理、执行权缺乏有效的监督制约等内因紧密相联。民事执行难没有得到有效的解决，一直是困扰人民法院工作的难题，人民法院为此不断地探索着解决办法和途径，因此民事执行权的配置也成为我国执行理论研究的热点问题。

　　　　一、优化民事执行职权配置的意义 

　　　　1、优化民事执行职权配置是深化社会主义法制建设的必然要求。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建立公正、高效、权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”十七大报告提出了社会主义司法制度建设的方向、目标：建设公正高效权威的社会主义司法制度，将公正、高效、权威三者辨证地统一起来，力图通过公正赢得权威，以高效体现公正，以权威保障公正。因此，深化司法体制改革，优化司法职权配置，确立司法权威，是全面落实依法治国方略，加快建设社会主义法治国家的必然要求。 

　　　　2、优化民事执行职权配置是完善执行监督机制的必然要求。以往对民事执行权“内制约、外监督”工作，人们的注意力更多地集中在监督方面，而忽略了执行权本身的配置科学、合理与否。把科学配置民事执行权或完善民事执行权配置明确地提出来的必要性、重要性，在于从深层次完善民事执行监督机制，破解“乱执行”坚冰。 

　　　　二、民事执行权的性质

　　　　民事执行机构改革在相当程度上都是由民事执行权自身性质所决定的。只有充分认识民事执行权的性质，才使民事执行机构改革从根本上不至于背离民事执行权的特性。

　　　　关于民事执行权的性质主要有以下四种观点：

　　　　第一种观点认为，强制执行权是行政权，“执行和审判是两种不同性质的工作，执行工作从性质上讲是行政活动，具有确定性、主动性、命令性、强制性的特点。”[ [台湾地区]杨舆龄著：《强制执行法论》，台湾五南图书出版公司，1997年7月第9版，第3页。]

　　　　这种观点显而易见的缺陷是忽视了执行工作中客观存在的司法行为。无论在中国还是外国，强制执行的整个过程中必定存在一定的司法行为。而且我国的执行工作还包括一定的司法裁判行为。

　　　　第二种观点认为，强制执行权是司法权。强制执行权由法院行使，法院是审判机关，强制执行权是法院审判权的组成部分。因此，强制执行权从性质上讲是司法权。[孙家瑞著：《强制执行实务研究》，法律出版社，1994年10月第一版，第5页。]

　　　　这种观点的立论基础是：凡是法院行使的权力都是司法权。对该观点的立论基础，有的学者提出了不同看法，认为“司法行为是由法院实施的，但并不是法院所为的任何行为都是司法行为。当法院所为的某些行为同时也可以规定由其他机关实施时，这些职权不专属于法院，就不具有司法性。”[孙家瑞著：《强制执行实务研究》，法律出版社，1994年10月第一版，第6页。]我们认为判断某一国家职权行为在国家分权中的性质，最根本的必须以其职权行为的工作性质为基本依据。讲执行权为司法权与执行工作实际情况不相符合，执行工作中大量的工作是行政性的工作，具有确定性或主动性的特点。而且有的国家的执行机构不设在法院，如美国各州法院的判决，由治安官兼负执行任务。这可以清楚地说明，执行权不是单纯的司法权。

　　　　第三种观点认为，执行权可以分为执行裁决权、执行命令权和执行实施权。执行中发布采取执行措施和调查措施的权力，称之为命令权。实施已发布的执行命令的权利，称之为执行实施权。对执行中发生的争议进行处理的权力，称之为执行裁判权。[孙家瑞著：《强制执行概论》，中国民主法制出版社，1999年12月第一版，第110页。]

　　　　这种观点只是对执行权作出某种形式的分类，没有阐明强制执行权的性质，而且这种分类的划分标准是多元的，从而导致其作为分类结果的各种类别之间的关系不是并列的关系。从性质上看，裁判权是司法权，实施权是行政权，而命令权可能是司法权也可能是行政权。但是我们应该肯定，在执行制度改革的起步阶段，这种强制执行权的划分对执行权力运行的监督制约，克服集权型执行权运行机制仍具有重要意义。

　　　　第四种观点认为，执行权可以分为执行裁判权与执行实施权。在执行过程中当事人对有关程序与实体问题争议的裁判属于执行裁判权。在执行过程中具体实施有关强制措施的权力属于执行实施权。

　　　　 我们主张两权分立说。因为将执行权分为执行裁判权和执行实施权，从根本上，即从执行权的性质上对执行权作了划分。执行裁判权对应于司法权，执行实施权对应于行政权。执行权的性质与执行程序中所包含的执行裁判行为和执行实施行为这两种执行行为的性质相符合。同时，执行权的这种分类也符合大多数国家立法精神。世界上大多数国家，执行裁判权由执行法官行使，而执行实施权由不具备法官身分的执行员或行政人员行使。这种人员定位的分工是建立在两权分立的理论基础上的。

　　　　三、执行权配置的缺陷

　　　　我国传统民事执行权的配置，虽然坚持了审执分立的基本原则，比起审执合一是一个历史进步，但执行庭作为执行机构行使民事执行权仍然存在很多问题。

　　　　（1）执行权过度集中。权力的过度集中，缺乏外部权力督促，容易使执行员产生惰性，致使执行工作不能迅速、及时、持续地进行。此外，权力的过度集中，一定程度上会使执行人员产生主观臆断，意气用事，行使执行权超越必要的、合理的限度，如违法执行案外人的财产、滥用强制措施等等。

　　　　（2）执行自由裁量权过大。由于执行权兼具行政权的属性，则其自由裁量的特征必然存在，难免会出现执行人员恣意行使执行权，体现在执行程序中，主要表现为：随意改变执行依据的执行内容；违反当事人真实意思，强制执行和解；以亲疏、好恶为标准，随意进行执行财产的分配；随意对执行财产予以变价，高价低估，同价贱卖，违法进行以物抵债；不依法定事由，强迫中止、终结执行等等。

　　　　（3）缺乏监督制约机制。现行的涉执行法律、法规对执行权的分权行使以及对执行权行使的监督制约机制几乎没有涉及，执行人员的执行行为仅靠执行纪律来约束。缺乏法律意义上的监督制约机制，必然导致权力的滥用，使执行权在行使过程中不可避免地发生异化，容易出现违法执行、“暗箱操作”等现象。近年来，执行人员违法违纪占法院违法违纪人员三分之一左右不是偶然的，这与传统执行权运行机制的缺陷有一定的关系。[童兆洪著：《民事执行权的配置及运行设计》，载《浙江社会科学》2002年第5期，第86页。]而强调执行权合理配置，实现分权行使，能健全监督制约机制，也是执行权运行机制改革所追求的目标之一。

　　　　四、当前民事执行职权配置不同主张 

　　　　对我国民事执行权的配置，理论界和实务界主要有如下几种观点：一是成立执行法院，实施民事执行职权。这种观点是在现有的法院体系之外设立专门的区域性执行法院，实行纵向垂直领导体制，其机构设置以及人、财、物的管理彻底与地方政府脱离；二是由行政机关负责民事执行，实施民事执行职权。这种观点是将民事执行权从法院体系分离出来，交司法行政部门或公安机关等其他部门负责；三是由法院负责执行裁判，由其他行政部门负责执行的实施。这种观点是将民事执行权分解开来，执行裁判权仍由人民法院行使，但将民事执行的实施权从法院分离开来，交由其他行政部门实施。 

　　　　笔者认为，以上三种民事执行职权的配置模式都有其各自的优势，但并不适合我国目前的国情。设置专门的执行法院，这完全是从根本上对司法体制进行改革，使执行法院成为又一司法机关，这种变革涉及的范围极广，而且受到众多条件的制约，在我国目前的国情下难以实现。将民事执行职权交由其他行政部门实施，这有悖于司法独立的原则，使司法权与司法行政权相混淆，并且行政部门对政府必然的依附性，使其抗衡地方保护主义的能力可能会大大降低，更不利于执行难的解决。将执行权中的执行实施权和执行裁判权分离，将执行实施权划归至行政机关，执行裁判权由法院行使。这种配置模式是基于执行实施是行政权的认识，但这种认识本身就存在片面性，并且在这种配置模式下，一旦有当事人、案外人对案件的执行提出异议或者出现其他需要裁定的情况，整个案件又将移交到法院执行局进行裁判，这样无疑会给执行案件的当事人带来诸多不便，也有悖于司法体制改革追求高效的社会主义司法体制的目标要求。 

　　　　五、民事执行权配置优化之设想

　　　　目前各级法院遇到的所谓“执行难”问题主要是民事执行权的配置与运行机制不合理造成的，中央明确提出落实科学发展观的同时，如何使民事执行的运行机制科学合理的运行，将是解决该问题的最佳渠道。构建科学合理的民事执行运行机制，应当从宏观与微观两方面着手。[景汉朝：《中国司法改革策论》，中国检察出版社2002年版，第279页。]其中，最终的解决办法是要依赖于全社会的共同努力，树立司法权威，建立我国的社会主义法治社会。

　　　　（一）从立法上建立科学的法律体系

　　　　1．制定民事执行法。加强司法解释工作我国现阶段无独立的民事执行法，民事执行主要依据民事诉讼法中相关规定及最高法院的司法解释，但其规定得很笼统，可操作性差，只是民事执行无法可依。因此，需要制定一部强制执行法。

　　　　2．完善相关配套法律。与民事执行相关的法律很多，但从整体上看还是协调不够、可操作性差。如现行刑法明确规定拒不执行人民法院裁判罪和隐藏、转移、故意损坏已被司法机关查封、冻结的财产罪。但却要求“情节严重”，而法律并无明确规定何为“情节严重”，适用起来非常困难。在制定民事执行法时，应当一并完善相关配套法律制度。

　　　　3．减少法律与政策的冲突。政策与法律相比带有很强的政治性和临时性，法律则具有稳定性。因此，在政府出台政策时要充分考虑现行法律的规定，政策的制定要以法律为依据，减少法律与政策的冲突，减少政策对法律的干预，使法律与政策在各自的领域内发挥作用。

　　　　（二）设立行之有效的执行机构

　　　　改进民事执行的管理体制，设置相应的执行机构，是解决民事执行难的具体方法。在实践中现已建立了由各省高院统一领导本辖区的执行工作的管理体制，这种体制的建立有效的抗拒了行政机关及地方政府对民事执行的干预，但同时这种体制无法避免其临时性与脆弱性，难以对日常执行工作进行管理。因此，在保证效率与公正的基础上，重构我国的执行管辖制度。可以构建指令管辖。指令管辖是基于特定的原因而行使管辖权在法院之间的一种变动，是对级别管辖和地域管辖的一种补充，有两种具体表现：一种是上级法院提级执行下级法院管辖的案件；一种是上级法院将自己管辖的案件交由下级法院执行或将下级法院管辖的案件指定其他下级法院执行。实践中，上级法院的提级执行或指定执行有效地克服了地方保护主义，加强了对下级法院的监督，提高了执结率，在法院系统内部实现了执行工作的良性循环。可见，完善执行管辖制度对解决民事执行难具有重要意义。

　　　　（三）应加强对执行权运作的监督

　　　　1．加强法院内部上级法院对下级法院的监督。上级法院的监督可以快速发现下级法院在执行中的错误并加以纠正，还可以对下级法院在执行中做出的裁定、通知等进行监督，对具体的执行行为、执行方式进行监督。

　　　　2．加强舆论监督。可以将具体的执行人员以及执行方式予以公示，加强社会舆论的监督。

　　　　3．执行方式的改变。为提高执行效率可以尝试在网上建立全国执行系统。可以通过网络进行执行告知、执行送达；在可能的条件下，尝试与公安机关、工商、银行等部门有效联网，实现信息资源共享，有助于对被执行人财产状况、信用记录进行追踪调查，可以节省成本，一旦被执行人有财产，可以迅速采取措施及时执行。

　　　　（四）确保司法独立，树立司法权威，建立法治社会

　　　　1．司法独立关键在于制度的保障。市场经济是以平等经济主体为基础建立的法治经济，市场经济规则确立后需要不偏不倚司法系统对这些规则贯彻执行。因此，司法独立成为市场经济发展的基本制度性保障。我国在加入世贸组织后已经正式确立了市场经济，市场经济是与法制社会相伴生的，市场经济需要法治社会的保障，而法治的保障主要是司法独立和司法权威的确立。我国现行国家机关的体制设置为一府两院模式，确立了三个并列的国家机构，体现了分权原则，但在我国确立的法院独立的地位与西方的司法独立有所不同，西方的司法独立是三权分立下的司法独立，法院独立与政府和议会，甚至高于政府和议会。而现阶段，我国法院在实际工作中往往受制于政府，难以独立司法，自然无司法权威，这是法院工作难以求得行政机关及其它协助执行机关积极协助执行的真正制度原因。因此，要把法院从这种尴尬的境界中解脱出来以实现真正的独立。

　　　　2．司法权威关键在于提高法院在国家中的地位。要解决民事执行难，必须要先从制度上保证法院独立，保证法院在国家政治和经济中应有的权威地位。这就引出了如何确立司法权威的问题，司法权威关键在于司法独立，从两方面来保障：一是提高法院在国家中的实际地位，可以避免地方保护主义和人缘地缘关系的干扰，做到司法公正；二是在保障法院系统的独立外还要确保法官的独立，最彻底的司法独立就是法官的独立，我国现阶段的司法独立还处在法院系统的独立而不是法官的独立。实践中，法官在工作上受制于审判委员会，组织上受党的直接领导，真正的司法公正难以实现。只有切实提高执行人员的法律地位，确保其独立行使执行权，才可以有效避免执行难的出现。可见，法官和法院系统均独立才是真正的司法独立，进而树立司法权威，若在全社会树立了司法权威，必然会大大提高当事人自觉履行司法裁判文书的概率，减轻执行难的压力，所以，从制度上保证司法权的正常行使，避免司法的异化、地方化是解决执行难的又一根本途径。

　　　　3．法治社会建立的关键是民众法治意识和对法律的信仰。一位美国法学家曾说过：在其他条件相同的情况下，如果一种法律秩序较完善的实施着法律的准则，那么这个法律秩序就比其它法律秩序较完善的实行这法治的准则，那么这个法律秩序就比其它的法律秩序更为公正。法治区别于人治，不仅在于它有法律的存在，而且在于赋予法律至高无上的地位，使法律的功能得以充分发挥，保障法律得到有效的实施和切实地遵守。这一切不仅取决宏观的法治环境，更在于法治环境下民众的法治意识，也就是民众的知法、懂法、守法，树立法律至上的信仰。这是建立法治社会的关键所在。这种理想的司法执行环境，将会在法治社会建立的过程中不断推进。

　　　　在我国目前强制执行立法极不完善、程序设计比较粗陋、某些主要内容尚付阙如的情况下，执行实践中的改革、探索、创新便在所难免。在法律无规定的情况下，执行实践中改革、创新的依据主要是政策、法理及一般法律精神，符合政策、法律原理、法律精神的改革和创新举措才具有合法性。在经过了对执行权权力属性及执行机构内部构造的不同设计进行了长时间的研讨和争论的前提下，在没有可供借鉴的分权模式的情况下，只有进行的执行运行机制的改革可谓“摸着石头过河”，以期为缓解普遍存在的“执行难”问题开拓一些可供借鉴的思路。

　　　　参考文献：

　　　　1.季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，中国法制出版社2004年版。

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　　　　4.孙谦等：《检察改革、检察理论与实践专家对话录》，法律出版社2002年版。

　　　　5.景汉朝：《中国司法改革策论》，中国检察出版社2002年版。

　　　　6.谭世贵：《中国司法改革研究》，法律出版社2000年版。

　　　　7.童兆洪：《民事执行权的配置与运行设计》，载《浙江社会科学》2002年第9期。

　　　　8.马登科：《论民事执行权配置的基本理念—比较法视角的研究》，载《西南政法大学学报》2005年8月第7卷第4期。

　　　　9.童兆洪：《民事执行权的配置及运行设计》，载《浙江社会科学》2002年第5期。

　　　　10.常怡、崔婕著：《完善民事强制执行立法若干问题研究》，载《中国法学》2000年第1期。