一、构建诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的背景与思考
建立健全诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制，是中央部署的一项重要司法改革任务，也是人民法院参与社会管理创新的重要职责。近几年来，中央和最高人民法院高度重视“诉非衔接”工作，2009年7月，《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》经中央批准实施，标志着我国的社会矛盾纠纷解决机制开始步入诉讼与非诉讼相衔接阶段；党的十八大报告明确提出，要完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道；2013年1月1日起施行的新民事诉讼法明确规定了对当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，并规定了人民调解协议确认程序，这为多元化纠纷解决机制的建立提供了法律依据，是多元纠纷解决机制改革的法律化，标志着诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革进入了一个新的发展阶段。
（一）构建诉非衔接机制是缓解审判压力的迫切需要
当前，我国正处改革攻坚和社会转型特殊时期，各种社会矛盾不断涌现。尤其是占法院所有受案90%多的民商事纠纷，源源不断地涌入法院，使得人民法院不堪重负。就广西的实际情况来看，近几年来广西的经济社会发展较快，也是矛盾纠纷的凸显期，人民群众的司法需求日益增强。然而，在案件数量大幅度上升的情况下，广西法院审判一线办案人员并未相应快速增长，案多人少的现实使法院不堪重负。2008年至2012年，五年来全区法院共受理各类案件1236143件、办结1218732件，分别比前五年上升23.89%、23.75%。案件数量激增不仅使法院因超负荷运转而不堪重负，而且容易在客观上滋生久审不决、久拖不执、积案居高不下和审判质量下降等问题，进而加剧涉诉信访案件的增加和执行难，影响到法院的司法信用和审判的公信力。逼于“案多人少”、“涉诉信访”和“执行难”等形势，法院有必要借助社会力量，从将大量矛盾纠纷化解于诉前和大幅提高调解撤诉率等入手，来扭转被动局面。
（二）构建诉非衔接机制是整合社会调解资源的必然要求
一方面，近年来人民法院和人民调解组织收案逐年大幅增长；而另一方面，人民调解、行政调解、仲裁调解等非诉讼纠纷解决机制，其作用还未得到充分发挥，社会资源未得到充分利用。从1986年人民调解组织处理的案件是人民法院处理的案件的4.6倍到2010年人民法院反而是人民调解组织处理案件的1.5倍，人民调解组织从化解纠纷的主力军逐渐边缘化，而法院从最后一道防线位置不断前移，最终成了纠纷解决的第一道防线和主力军；行政调解具有明显的覆盖面广、解决效率高等制度优势，但目前行政参与调处民事纠纷主要集中在交通事故、治安案件等方面，从整体上看调解的力度和工作的细致程度较以往均有所减弱；仲裁机构发挥的功能与立法的预期相距甚远，以南宁仲裁委员会为例，2009年共受理各类案件194件，共有仲裁员237名，人均审案不到1件，而同城的南宁市青秀区法院2009年审结6817件，只有法官46人，人均审案150件左右。非诉讼纠纷解决资源严重被闲置，究其原因，一是各种纠纷解决方式未形成未形成一个良性互动、功能互补、程序衔接、彼此支持的有机体系，相互之间的衔接和互补性差；二是法院与人民调解组织、行政机关等非诉讼纠纷解决主体联络不畅；三是法院联动非诉讼纠纷解决主体解决纠纷的意识不强，措施不力，有的法院和法官把法院的职能局限于单纯地办理案件，对指导和监督其他非诉解纷主体的工作不热心，这与基层组织在调处矛盾中急需法院指导、帮助、配合的现状形成强烈的反差。在纠纷解决过程中，不善于借助诉外力量，通过委派、委托、邀请调解，让人民调解组织、行政机关、律师等参与到纠纷化解中来。法院和非诉讼机构忙闲不均关键在于诉讼与非诉讼机制方式之间缺乏有效的衔接配合。
（三）构建诉非衔接机制是构建和谐社会的必然选择，是社会管理创新的客观要求
近年来，由于社会转型和变迁加剧，社会矛盾纠纷呈现出复合型、涉众型和易激化型等特点，往往涉及各种不同的利益群体，容易引发严重影响社会稳定的群体性事件。矛盾纠纷的成因也呈现复杂化趋势：既有现实问题，也牵涉历史遗留问题；既需要司法来定分止争，也要充分考虑伦理、习俗、民间习惯等因素的制约。一方面，社会矛盾纠纷的这些新特点，决定了简单地通过诉讼解决争议往往难以实现息事宁人目标，只有积极运用多种渠道、多种手段、多种方式来解决矛盾纠纷，将一部分社会矛盾还原到社会范畴内，才能分门别类化解纠纷，同时推动社会管理手段与方式创新；另一方面，人民法院和基层组织在化解社会矛盾纠纷方面，有着各自得天独厚的优势，同时也存在不可避免的局限与不足，迫切需要构建一套与基层组织互为补充、相互配合、协力共赢的矛盾纠纷联动调处和联合化解机制，形成共同分析、应对、化解社会矛盾的工作合力，积极回应当前的基层社会管理创新需求。新形势下，建立健全诉非衔接机制逐步成为构建和谐社会的必然选择，是社会管理创新的客观要求。
二、广西法院诉与非诉相衔接的矛盾纠纷解决机制的现状分析
近年来，面对大量纠纷快速涌入法院，广西各级法院积极探索，进一步拓展多元纠纷解决机制，整合社会力量，完善工作机制，在自治区层面、市级层面和县（区、市）层面，构建了大量的诉非衔接工作机制，其中在自治区这个层级上，广西法院共与公安厅等28家行政部门或社会组织签订了30多份文件，建立起人民调解与司法调解衔接联动机制、多元化解交通事故纠纷机制、劳动人事争议调解仲裁与审判工作联席会议制度、化解保险诉讼纠纷联调机制、多元化解决环境纠纷机制、律师参与诉讼调解的工作机制、防范民营企业法律风险工作机制、诉讼与行政调解的对接机制、妇女儿童维权岗以及其他多元纠纷解决机制，涉及到审判执行工作的方方面面。尤其是田林县法院作为全国“诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制”改革试点法院，按照最高人民法院《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》统一部署，积极向地方党委、政府汇报，结合近年来“农事村办”、“农情乡解”司法实践，进一步建立完善“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决工作机制，细化具体措施，规范工作流程，加大推进力度，在全县形成了人民、行政、司法“三调联动”、县直机关各部门联动、系统上下联动、全社会整体联动的诉调对接工作格局。“诉非衔接”是依法化解社会矛盾，推进社会治理的有效机制，田林在实践中，达到了让人民群众、党委政府和社会都认可的“三个满意”。田林的“诉非衔接”机制创新了人民群众的诉求渠道，使人民调解、行政调解、行业调解、诉讼调解等各种调解方式有机结合，形成合力；节约并优化了司法资源配置，提高了司法公信力，准确把握了人民群众多元化的需求，有效地解决矛盾纠纷，是新形势下“枫桥经验”的继承和发展。“诉非衔接”所建立的委派调解、委托调解、司法确认等一系列新机制在治理体系建设上，探索了基层社会治理的新途径，积累了新经验，实现了机制化、常态化、系统化，为广西化解社会矛盾，通过法治思维和法治手段解决社会矛盾和纠纷，最终推进法治广西、平安广西建设，构建多元化矛盾纠纷化解机制作出了重要贡献，在广西发挥了示范作用。
三、完善诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的思考
广西法院应在学习田林试点经验和外省其他先进法院做法的基础上，在更高起点上推进“诉非衔接”工作，进一步总结经验，开拓思路，创新工作方式，完善工作机制，努力开创广西“诉非衔接”工作新局面。
（一）突出重点，着力夯实诉非衔接工作平台
坚持“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的原则，夯实诉非衔接工作平台。
第一，打造“一个中心”。建立诉调对接中心。成立诉调对接中心，落实办公场所，配备专门人员，制定工作制度，明确工作职责。依托这一“中心”，建立人民法院诉调对接专职调解员队伍，落实专门调解室，为人民调解、行政调解和其他具有调解职能的组织进驻开展调解工作提供最大方便。诉调对接中心负责对人民调解和行政调解业务的指导，建立、完善和管理特邀调解组织名册、特邀调解员名册、法院专职调解员名册、律师调解员名册、中立评估机构名册，以及办理导诉、诉前调解、委派调解、委托调解、立案调解、邀请调解等事宜。诉调对接中心应当建立完备的工作制度、明确相应的工作职责、工作流程并上墙告示。相关调解组织或调解员可以在法院诉调对接中心设立调解室，办理法院委派或委托调解的案件。
第二，巩固“两大关系”。一是巩固人民法院与调解组织的诉调对接关系。人民法院要大力支持商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织开展调解工作，协助完善组织建设，制定相关管理制度；人民法院和调解组织要相互支持，建立定期沟通联络机制，合力化解矛盾纠纷。二是巩固人民法院与行政机关的诉调对接关系。法院要在政府的大力支持下，在调解纠纷较多的行政机关设立巡回法庭，快速高效化解矛盾纠纷。当前，重点应在交通、劳动保障和卫生等行政机关设立巡回法庭或者工作站作为此项工作的突破口，制定和完善相应的制度规范，落实定人员、定场地、定经费的“三定”措施，确保衔接顺畅。
第三，建立“三支队伍”。一是建立特邀调解员队伍。应广泛吸纳社会力量，建立面宽、量大、质优的特邀调解员和调解志愿者队伍，确保特邀调解员的专业性、代表性和稳定性。要选聘一批退休法律工作者作为特邀调解员，充分发挥其善做调解工作的经验优势和专业优势，突出特邀调解员的专业性；要加大邀请人大代表、政协委员参与案件调解的力度，充分发挥代表委员社会影响力较大的优势，体现特邀调解员的代表性。制定特邀调解员工作制度和职业道德准则。二是建立特邀调解组织。建立特邀调解组织名册，确保每一个乡镇、街道办事处至少有一个人民调解组织入册；要在矛盾纠纷易发、多发的行政领域建立调解组织，指导相关行业协会建立调解组织，并纳入全区特邀调解组织名册。制定特邀调解组织工作制度。三是建立律师调解员队伍。推动建立律师调解员制度。支持律师协会、律师事务所建立专职或者兼职的律师调解员队伍，协助其建立和完善相关制度，由律师调解员独立主持调解纠纷。
（二）探索创新，着力构建诉非衔接工作机制
对诉非衔接工作进行大胆探索，整合多方力量，加强衔接协作，完善工作机制，构建完备体系，为人民群众提供可供选择且行之有效的化解矛盾纠纷解决的多种渠道。
第一，建立完善“三项机制”。一是建立无异议调解方案认可机制。对当事人在人民调解、行政调解以及其他调解组织的调解过程中，未能达成调解协议，但当事人之间分歧不大的，调解员可以征得当事人各方同意后，提出调解方案并书面送达当事人；当事人在七日内提出书面异议的，视为调解不成立；未提出书面异议的，调解方案即视为双方自愿达成调解协议；当事人申请司法确认的，法院要依法予以确认。二是建立无争议事实记载机制。对当事人在人民调解、行政调解以及其他调解组织进行的调解过程中，未能达成调解协议的，调解员在征得各方当事人同意后，可以用书面形式记载调解过程中双方没有争议的事实，并告知当事人所记载的内容；经当事人签字后，诉讼中人民法院无需当事人就已记载的事实举证即可认定。三是有条件的法院可以建立民商事纠纷中立评估机制。对民商事纠纷，法院可以建议当事人选择评估员协助解决纠纷。评估员应当是经验丰富的法律工作者或者相关专业领域的专家，根据各方当事人陈述、提供的有关证据，出具中立评估报告，对判决结果进行预测。评估结束后，评估员可以引导当事人达成和解协议。
第二，继续深化“五大机制”。一是深化委派调解及委托调解机制。抓深抓细抓实委派调解、委托调解和邀请调解，完善与相关部门、相关调解组织常态化的衔接机制，重点解决“委托不出去、邀请不进来”和委托出去的案件流于形式、缺乏实效、“转了一圈又回来”等问题，进一步完善法院委托调解的工作流程。二是深化调解协议司法确认机制。进一步规范司法确认工作，支持非诉调解工作。委派或者委托调解达成调解协议的，经人民调解委员会调解达成协议的或者经行政机关、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调节职能的组织调解达成协议的，当事人申请确认协议效力，人民法院依照相关规定进行审查，对不违反合法和自愿原则的，应当及时制作调解书，确认其效力。三是深化行政案件协调和解机制。加强与本级政府法制部门的联系，深化行政协调工作。支持行政机关发挥其职能优势，将纠纷化解在诉前。对进入诉讼程序的行政纠纷，积极争取有关部门的协助和配合，邀请有关部门共同参与行政案件的协调和解，妥善化解行政纠纷。四是深化执行联动机制。进一步完善“党委政法委领导、各联动部门参与、人民法院依法主办”的执行工作新机制，加强执行法院之间、执行法院与政府及其他有关部门之间的联动，积极促成执行和解，促进执行案件的协调解决。五是深化刑事和解工作机制。积极与公安机关、检察机关建立刑事和解工作机制。刑事和解根据新修订的刑事诉讼法规定的刑事和解案件的范围、条件、方式、结果和程序进行。在和解工作中，充分发挥人民调解组织、基层自治组织、当事人所在单位或者同事、亲友以及调解衔接工作站点和特邀调解员等的作用，促使当事人达成和解协议，化解矛盾。
（三）扎实推进，着力强化诉非衔接工作实效
第一，强化组织领导。诉非衔接改革是一项复杂艰巨的系统性、创新性的工作，必须统一领导，精心组织。成立诉非衔接改革工作领导小组，由法院主要领导担任组长，指定专门机构并配备专门人员负责诉非衔接改革工作的具体落实。诉非衔接改革工作领导小组定期听取诉非衔接改革工作汇报，及时解决改革工作中遇到的问题。各中级法院要根据本地实际，组织辖区法院扎实开展诉非衔接机制改革工作。自治区高院应研究制定出台《关于“诉非衔接”机制改革工作的实施方案》。各级法院可以结合本院实际，制定切合本地、本部门工作实际的改革工作方案，明确目标任务，细化工作责任，深入推进“诉非衔接”工作。
第二，健全机制，注重总结。各级法院在司法实践中，要善于总结，针对司法实践中“诉非衔接”工作机制不完善、操作难度大等情况，研究有关“诉非衔接”的各项制度与措施，对相关流程等作出明确规定，使“诉非衔接”工作更直观、可操作，打牢诉非衔接改革工作的基础。改革推进过程中，要大力挖掘成功经验，及时总结提炼改革工作亮点，努力打造出广西特色的“诉非衔接”机制改革工作经验，推动全区“诉非衔接”工作再上新水平。
