审判委员会是是中国司法制度的一大特色，对于保证人民法院的审判质量，加强审判监督起到积极作用。审判委员会委员大多数是院领导，审判委员会讨论决定案件等于院领导办案的说法得到不少人认同，被视为“判而不审”。越来越多的案件被提交到审判委员会讨论决定，特别是基层法院审判委员会的工作职责逐渐演变成了单一的讨论案件，至于监督、管理、指导审判工作的职责少有体现。为了减轻审判委员会的工作负担，有必要对审判委员会讨论案件的范围进行探讨。

　　　　一、审判委员会讨论案件的法律依据

　　　　（一）审判委员会讨论案件的宪法性法律规定

　　　　《中华人民共和国人民法院组织法》（以下简称《法院组织法》）第十条规定，各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。但人民法院组织法是宪法性法律，是宪法的一部分，它是对宪法相关内容的细化，即是对宪法第124条第3款规定的回应。因此，人民法院组织法中关于审判委员会讨论案件的规定是具有宪法性的根本性规定。

　　　　（二）审判委员讨论案件的程序法规定

　　　　刑事诉讼法中关于审判委员讨论决定的事项有三项：

　　　　一是回避方面的规定。第三十条规定：“审判人员、检察人员、侦查人员的回避，应当分别由院长、检察长、公安机关负责人决定；院长的回避，由本院审判委员会决定；检察长和公安机关负责人的回避，由同级人民检察院检察委员会决定。”

　　　　二是审判组织方面的规定。第一百八十条规定：“合议庭开庭审理并且评议后，应当作出判决。对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行。”

　　　　三是审判监督程序方面的规定。第二百四十三条第一款规定：“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误，必须提交审判委员会处理。”

　　　　民事诉讼法中关于审判委员讨论决定的事项有两项：

　　　　一是回避方面的规定。第四十六条规定：“院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。”

　　　　二是审判监督程序方面的规定。第一百九十八条规定：“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。”

　　　　行政诉讼法中规定可以提交审判委员会讨论的事项有两项：

　　　　一是回避方面的规定。第四十七条第四款规定：“院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。当事人对决定不服的，可以申请复议。”

　　　　二是审判监督程序方面的规定。第六十三条第一款规定：“人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定认为需要再审的，应当提交审判委员会决定是否再审。”

　　　　（三）审判委员会讨论案件的司法解释规定

　　　　三大诉讼法的司法解释中，除了刑事诉讼法司法解释外，民事诉讼法和行政诉讼法的司法解释均没有进一步规定审判委员会讨论案件的范围。

　　　　最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释第一百七十八条规定了可以提请院长决定提交审判委员会讨论决定的几种情形：

　　　　一是拟判处死刑的案件、人民检察院抗诉的案件，合议庭应当提请院长决定提交审判委员会讨论决定；

　　　　二是对合议庭成员意见有重大分歧的案件、新类型案件、社会影响重大的案件以及其他疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，可以提请院长决定提交审判委员会讨论决定；

　　　　三是人民陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定；

　　　　四是独任审判的案件，审判员认为有必要的，也可以提请院长决定提交审判委员会讨论决定。”第一百七十九条规定：审判委员会的决定，合议庭、独任审判员应当执行；有不同意见的，可以建议院长提交审判委员会复议。

　　　　这两条是对刑事诉讼法第一百八十条如何操作所作出的解释

　　　　2010年1月11日最高人民法院《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》（以下简称《意见》）中明确，审判委员会是人民法院的最高审判组织，有履行审理案件和监督、管理、指导审判工作的职责，明确列举了各级法院应当提交审判委员会讨论决定的案件范围。如第五条规定：“地方各级人民法院履行审理和监督、管理、指导审判工作的职责：（一）讨论疑难、复杂、重大案件；（二）结合本地区和本院实际，总结审判工作经验；（三）听取审判业务部门的工作汇报；（四）讨论决定对本院或者本辖区的审判工作具有参考意义的案例；（五）讨论其他有关审判工作的重大问题。”第七条规定：“人民法院审判工作中的重大问题和疑难、复杂、重大案件以及合议庭难以作出裁决的案件，应当由审判委员会讨论或者审理后作出决定。案件或者议题是否提交审判委员会讨论，由院长或者主管副院长决定。”第八条、第九条和第十条分别对四级法院应提交审判委员会讨论决定的案件的范围予以明确。

　　　　二、人民法院组织法与三大诉讼法的关系

　　　　（一）人民法院组织法的法位阶

　　　　宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。不论是民事诉讼法，还是刑事诉讼法及行政诉讼法，在其总则的第一条中均明确以宪法为制定根据。

　　　　《法院组织法》是对宪法第124条第3款规定的回应，总则中的第一条就是宪法中的第123条“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”而并非如三大诉讼法那样明确宪法是制定根据，《中华人民共和国人民法院组织法》是对宪法第123条至128条的具体化，因此说它是宪法的一部分，具有宪法的根本性特征，成为其他基本法如三大诉讼法制定根据。

　　　　（二）三大诉讼法的法律属性

　　　　三大诉讼法是规范诉讼程序的法律，属于国家的基本法，既是人民法院审判刑事、民事、行政案件的操作规程，也是当事人和其他诉讼参与人进行诉讼活动的行为规范。因此，人民法院在审理案件当中应严格按照程序法规定的操作规程来进行，而不能超越程序法的规定来进行。尽管三大诉讼法中均没有载明《法院组织法》是制定根据，但从《法院组织法》的性质及三大诉讼法制定的情形看，不可否认，《法院组织法》已成了三大诉讼法的制定根据。可以说，《法院组织法》与三大诉讼法之间属根本法与基本法的关系。人民法院在进行刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼活动时首先应适用的操作规程分别是刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法规定的操作程序来进行，而不是《法院组织法》。

　　　　（三）《意见》的法律地位及其缺陷

　　　　为改革和完善人民法院审判委员会制度，提高审判工作质量和效率，最高人民法院根据人民法院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律的规定，结合人民法院审判工作实际，制定了《意见》。从《意见》制定的目的看，是为了改革和完善人民法院审判委员会制度、根据审判工作的需要而制定的，因而属于“规定”类司法解释，类似于人民法院的规章制度性质，各级法院必须贯彻执行。

　　　　《意见》的第八条至十条分别用列举的方式明确了我国四级法院应当提交审判委员会讨论决定的案件范围，在第五条、第七条中统一明确各级法院可以审理和讨论决定各类疑难、复杂、重大案件，在第十一条中明确合议庭可以提请院长决定提交审判委员会讨论的案件情形。这就与民事诉讼法和行政诉讼法的规定相冲突，因为民事诉讼法和行政诉讼法并没有规定“重大、疑难复杂案件须经审判委员会讨论决定”，只有刑事诉讼法第180条规定，对于疑难、复杂、重大案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定，提交审委会讨论决定。

　　　　三、对审判委员会讨论案件范围的再思考

　　　　由于各地法院对疑难、复杂、重大案件的界定不一致，审判委员会讨论决定的案件和议题过多，会导致审判委员会讨论决定的案件质量得不到保证，一些基层法院甚至出现了二审法院改判审判委员会决定而支持原合议庭意见的现象。因此，我们还有必要思考如何改善审判委员会工作制度。

　　　　（一）修改《意见》第七条和第十一条的规定，与民事诉讼法、行政诉讼法规定保持一致

　　　　有的法院根据《意见》第七条和第十一条的规定，又制定了本法院的审判委员会工作制度，将提交审判委员会讨论案件的范围和疑难、复杂、重大案件的类型自行界定，将民事诉讼案件、行政诉讼案件中的疑难、复杂、重大案件甚至执行中的拍卖、财产分配等事项都提交审委会讨论决定，造成审委会讨论案件的任务很重，根本没有时间进行调查研究、总结审判经验、监督、指导审判工作等。鉴于《意见》的规定在内容上已超出民事诉讼法和行政诉讼法的具体规定；在审判实践中又造成了各地法院贯彻执行的不统一，因此，应修改《意见》第七条和第十一条的规定，保证其与民事诉讼法、行政诉讼法规定相一致。

　　　　（二）进一步明确各级法院审委会讨论案件的范围

　　　　应提交审判委员会讨论案件的范围，只能由最高人民法院通过司法解释来规定，地方各级人民法院没有制定具有司法解释性质的规章制度的权力，不能擅自扩大审委会讨论案件的范围。尽可能减少审委会讨论案件的数量，一方面可以提高审判委员会讨论案件的质量和效率；另一方面可以让审判委员会委员这批优秀法官得以“解放”出来，回归审判委员会“总结审判经验、监督、管理、指导审判工作”的主要职责。