按照中央提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，进一步深化诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革，满足人民群众日益增长的多元司法需求，畅通人民群众的诉求渠道，化解矛盾纠纷，优化司法资源配置，推进社会纠纷体系建设和社会治理能力现代化。广西高院采取措施有力推进诉讼与非诉讼相衔接工作（简称“诉非衔接工作”），有效地化解了社会纠纷，维护了区域社会和谐稳定，为服务区域经济社会发展大局发挥了重要作用。本文通过分析广西推进诉非衔接工作的背景、进展情况、主要做法、主要成效，提出对进一步推进该项工作的建议，以期能促进广西审判事业的更大进步。
一、开展诉非衔接工作的背景
诉非衔接机制是化解社会矛盾，满足人民群众多样化司法需求，推进依法治理的有效途径和措施。建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，是中央部署的一项重要司法改革任务，也是人民法院参与社会管理创新的重要职责。根据中央批准的“法院做好诉调对接、国家建立大调解格局、立法机关制定法律”的“三步走”改革进程安排，最高人民法院于2009年7月发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，要求人民法院在建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制方面，发挥积极作用，初步解决了诉调对接的主体和程序等问题。2011年4月中央综治委等十六个部门联合下发了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，为在全国范围内建立多渠道、多层次解决纠纷的“大调解”格局提供了重要的政策指引。立法机关于2010年颁布的人民调解法、2012年修订的民事诉讼法和最高人民法院颁发的相关司法解释和司法文件，为多元纠纷解决机制的完善提供了制度保障。2012年党的十八大指出，要正确处理人民内部矛盾，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系。2014年7月最高人民法院发布的《人民法院第四个五年改革纲要》规定，强化基层人民法院化解矛盾的职能，继续推进多元纠纷解决机制改革。2014年10月十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。
根据上述政治和法律背景，广西高院围绕“公正与效率”工作主题和“司法为民”工作方针，明确了推动建立“诉讼与非诉讼纠纷解决机制”的工作思路：紧紧依靠党委领导，积极争取人大和政府支持，充分发挥司法职能作用，广泛借助行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面社会主体的力量，完善诉讼与仲裁、行政调解、人民调解、行业调解以及其他诉讼外纠纷解决方式之间的衔接机制，更好地化解诉前和诉讼中的矛盾纠纷，为推动广西社会矛盾化解和社会管理创新，提供更加积极有效的司法服务和司法保障。
二、广西诉非衔接工作的主要进程
2012年4月，田林县法院凭借“大调解”工作筑牢的坚实基础和创造的先进经验，成为中央批准确定的全国诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷接解决机制改革试点42个地区之一。为总结推广田林县法院开展诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革全国试点经验，2014年5月29日，自治区高级人民法院在田林县召开全区法院诉讼与非诉讼相衔接矛盾纠纷解决机制试点经验推广现场会，会上还印发了《广西壮族自治区高级人民法院关于“诉非衔接”机制改革工作的实施方案（征求意见稿）》征求意见，自治区相关联动单位自治区综治办、自治区妇联、自治区公安厅、司法厅、林业厅、住建厅、林业厅、国土资源厅、中国保监会广西监管局、广西律师协会等部门和行业协会负责人应邀出席会议。2014年7月10日，田林县法院在全国“诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制”改革试点终期验收评估中总得分94分，名列全国42家试点法院第三名，最高人民法院在上报中央改革办的试点改革总体报告中，把田林县法院与四川眉山、福建厦门、广东东莞、河南许昌认定为“优秀法院，经验做法值得向全国法院推广”。
三、广西诉非衔接工作的主要做法
（一）全区法院多元纠纷解决机制建设基本情况
面对大量纠纷快速涌入法院，广西各级法院积极探索，进一步拓展多元纠纷解决机制，整合社会力量，完善工作机制，在自治区层面、市级层面和县（区、市）层面，构建了大量的诉非衔接工作机制，其中在自治区这个层级上，广西法院共与公安厅等28家行政部门或社会组织签订了30多份文件，涉及到审判执行工作的方方面面。各中院和基层法院在这个框架内，也根据自身的情况与有关部门签署了相关文件，落实自治区高院的部署；同时，也根据本地区的实际情况，做出了积极有效的探索。
目前，广西法院多元纠纷解决机制建设主要包括以下几个方面：（1）建立人民调解与司法调解衔接联动机制。（2）建立多元化解交通事故纠纷机制。（3）自治区高院与自治区人力资源与社会保障厅共同协商建立劳动人事争议调解仲裁与审判工作联席会议制度，重点解决人民法院和人力资源和社会保障部门之间存在沟通不及时、衔接不紧密、裁判标准不统一、执法尺度不一致等问题。各中院和基层法院也积极探索，如玉林中院出台了《关于建立劳动人事争议巡回法庭的指导意见》，建立类似交通事故巡回法庭的工作机制。（4） 建立化解保险诉讼纠纷联调机制。（5）探索建立多元化解决环境纠纷机制，联动调解环境纠纷。（6）建立律师参与诉讼调解的工作机制。（7）建立防范民营企业法律风险工作机制。自治区高院与自治区工商业联合会签署《关于建立广西民营企业法律风险防范机制的意见》，成立广西民营企业法律风险防范机制领导小组，建立联席会议制度，协调解决民营企业在生产经营活动中的类型化或具有代表性的法律纠纷。《意见》特别要求各级工商联设立行业纠纷协调机构，积极开展调解工作，诉外、诉前和谐解决纠纷；人民法院加强对工商联协调和调解纠纷的指导工作，对工商联促成的行业和解或调解协议，依法进行司法确认。（8）创建妇女儿童维权岗，推动建立维权工作联动机制。各级法院在立案庭、民事审判庭、刑事审判庭、研究室、办公室等部门挂牌成立妇女儿童维权岗或妇女儿童维权合议庭，建立联席会议制度、信息通报制度等制度，推荐妇联干部担任人民陪审员，邀请妇联干部参与涉妇女儿童案件的调解。（9）诉讼与行政调解的对接机制。在自治区高院与南宁海关、自治区林业厅、自治区住建厅等行政机关签署的备忘录中，有诉讼与行政调解对接的工作机制。以与自治区林业厅建立的化解林业纠纷长效机制为例，对于起诉到法院的涉林纠纷案件，林业行政主管部门可以根据受案法院的邀请参与案件的调解。（10）其他多元纠纷解决机制。
除上述的由自治区高院推动建立的工作机制外，各中院和基层法院在司法实践中也根据本地的具体情况，探索一些行之有效的工作机制。典型的有：1. 玉林市“一站式”交通损害赔偿纠纷解决机制。针对道路交通事故纠纷案件多发、涉及的保险理赔矛盾较为复杂的形势，玉林市法院主动与当地保险业、公安、司法行政、检察院等部门建立交通事故纠纷联合调处机制，形成了 “五位一体”，行政调解、人民调解、司法调解“三调联动”，调处理赔“一站式服务”的“玉林模式”，实现了对道路交通事故纠纷“一个平台全程受理、无缝对接高效服务、透明公正和谐解决”的目标。2. 崇左市医患纠纷解决机制。崇左市中院于今年4月主动牵头，与市司法局、市卫生局三方共同签署了《崇左市中级人民法院崇左市司法局 崇左市卫生局关于构建医患纠纷多元化联合调解机制的实施意见》，该实施意见明确了联合调解医患纠纷的指导原则和任务目标，组建联调组织的机构；制定了包括联合培训制度、信息共享制度、组建医患纠纷专家库、专家协助制度、通报指导案例制度等五项联调工作制度；对联调模式及各联调主体衔接的工作程序做了详细规定。该意见还对如何加大宣传力度，争取党委政府支持提出了实施性的意见。意见的出台对行政资源优势与司法资源优势的有效整合，促进医患关系朝着健康方向发展有着良好的推动作用。3. 鱼峰区法院“社会调解”模式。鱼峰区人民法院成立调解事务管理中心，由立案庭6人、人民陪审员3人、专职调解员4人（从法院其他岗位调配）共13人组成。该事务管理中心作为由法院推动的非诉讼纠纷解决机制的中枢，对内充分协调法院各部门间的联系及负责诉前调解、立案调解工作，对外加强与人民调解委员会以及各行政部门的沟通与联动，建立“一条龙”调解服务，主要做法是：一方面，在行政部门设立调解室，派出法官或人民陪审员协助行政部门人员开展调解工作；另一方面，建立委托调解与协助调解机制，邀请与当事人有特定关系或与案件有一定联系的行政部门、社会团体或其他组织，协助法院开展司法调解工作，或者将案件委托给相关行政部门、人民调解委员会等组织进行调解。2009年6月，驻鱼峰区劳动监察大队法官社会调解联络室正式挂牌办公；同年7月，驻阳和开发区阳和街道办事处的法官社会调解联络室正式挂牌成立。
（二）田林县法院诉非衔接试点工作创造出成熟的“田林经验”
田林县法院2012年4月被最高人民法院确定为广西唯一一家“诉非衔接”改革试点单位以来，按照改革试点总体方案的统一部署，坚持“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的试点改革原则，通过建立健全五大平台、构建八项机制，保障“诉与非诉”的有机衔接，有效化解矛盾纠纷，取得显著成效。其主要做法是：一是平台建设。成立诉调对接中心，落实办公场所，配备专门人员，制定工作制度，明确工作职责。与相关行政机关和具有调解职能的组织建立了相对固定的诉调对接关系。建立了特邀调解组织和特邀调解员名册制度。建立法院专职调解员队伍与律师调解员队伍。在党委政府的大力支持下，田林全县14个乡镇（街道）成立了由党委书记任主任的纠纷调解小组，165个村（居委会）全部成立了调解室。人民调解共建立了43个专业调解组织，共有人民调解员1256名。行政机关共建立行政调解组织11个，设立调解室11个，行政特邀调解员23名，派驻司法调解员7名。解决纠纷的社会资源得到有效整合，确保了大量纠纷的诉讼外解决有了足够的力量。二是工作机制。建立委派调解、委托调解机制，落实调解协议司法确认制度，有效破解了“大调解”工作中对接不力、衔接不畅、效力无保障等难题。积极探索中立评估、无异议调解方案认可和无争议事实记载三个新机制，既节约了诉讼成本，又提高了诉讼效率。从县委县政府成立的领导小组到村屯组织的层层构建，从各个平台、各个机构的运转到各单位、部门以及调解员的职责，从法院居中的组织协调到各类案件的有机衔接，共建立健全了100多项机制和制度，初步形成了多元纠纷解决体系。三是保障落实。积极争取党委政府对政策和资金上的支持，积极开展调解员职业技能培训，提升调解员队伍的整体素质。
四、广西诉非衔接工作的主要成效
从全区实践来看，多元纠纷解决机制改革工作有利于化解纠纷、节约司法资源、发挥各种解纷方式的作用，提高社会管理的综合水平，取得了良好的社会效果。一是更好地满足了人民群众多元的司法需求。通过法院构建的多元纠纷解决机制平台，人民调解、商事调解、行业调解、仲裁等各类非诉解纷机制在化解矛盾纠纷中为当事人提供了更多的纠纷解决途径，满足了人民群众多样化的需求。二是优化了司法资源的合理配置。法院通过建立特邀调解组织名册和特邀调解员名册，与行政机关、行业调解组织、有调解职能的其他组织建立了相对固定的诉调对接关系，整合了各种社会解纷资源。通过完善诉前委派调解机制、诉中委托调解机制、民商事纠纷中立评估机制等，最大限度动员非诉解纷资源。通过整合社会资源，优化了司法资源配置，分流案件，一定程度上缓解了案多人少的矛盾。三是提高了诉讼效率，节约了司法成本。通过诉调对接工作，一方面大量案件通过诉前予以解决，减轻了当事人的诉累；另一方面，诉调对接工作直接提高了诉讼效率，节约了司法成本。四是赢得了党委政府的信任与支持。通过诉调对接工作，减少了矛盾纠纷的形成，维护了社会的稳定，减少了案件数量，赢得了当地党委政府的信任与支持，党委与政府开始将诉调对接作为社会治理工作的重要抓手。五是完善了国家治理体系中的纠纷化解格局。诉调对接工作带动了人民调解、行政调解、行业调解、商事调解、仲裁等多种纠纷解决机制的发展，为构建中国特色的多元纠纷解决体系做出了贡献。
五、进一步做好诉非衔接工作的对策和建议
按照国家治理现代化的要求，结合广西法院探索诉非衔接改革工作取得的成绩、经验和教训，对进一步做好多元纠纷解决机制改革工作提出以下意见：
一是提高认识，将多元纠纷解决提升到国家治理体系建设的新高度。制定下发《广西壮族自治区高级人民法院关于“诉非衔接”机制改革工作的实施方案》，将这项工作作为提高司法能力、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项常规性工作进行安排。
二是争取政法委牵头领导，成立相关部门领导小组。由区党委政法委牵头，以自治区党委名义召开全区相关成员单位诉非衔接工作推进会，落实相关部门的工作任务和职责，实现与大调解工作的有效对接，起草全区诉非衔接改革工作实施意见，将“诉非衔接”工作作为专项考核目标，纳入市级和区直部门综治维稳目标任务及领导干部抓综治、维稳工作实绩档案进行考核，设置委派、委托案件调解率和邀请协作调解案件率等诉非衔接指标，授权法院对相关区直部门和各市党委政府进行考核，发挥法院主导作用，形成“党委领导、政府支持、法院主导、多方参与”的诉非衔接工作大格局。对工作中涌现出的先进集体和个人，年底区委、区政府将予以表彰。
三是完善“诉非衔接”各项制度，推动多元纠纷解决机制稳步发展。抓紧研究制定《诉调对接中心工作流程管理办法》、《人民法院特邀调解组织和特邀调解员名册管理办法》等文件，与相关部门共同出台对接方案，并在审判质效评估和司法统计中真实反映法院开展诉前调解和诉非衔接工作的整体状况。全区法院着重打造一个中心（诉调对接中心），巩固两个关系（法院与调解组织、行政机关的诉调对接关系），打造三支队伍（特邀调解员队伍、特邀调解组织队伍和律师调解员队伍），建立完善九项机制，确保人员和经费。
四是总结经验，开展“诉非衔接示范法院”的推选工作。从田林县法院诉非衔接试点工作验收评估表明，法院开展的诉非衔接工作是成功的，是可复制的。从调研来看，全区也涌现出了一大批优秀法院，他们的诉非衔接工作经验做法很值得向全区法院推广。拟于明年上半年在全区范围内推选10家“诉非衔接示范法院”，打造具有示范意义的精品模式。
五是加快推动地方的立法进程。近年的多元纠纷解决机制改革取得了丰硕成果，为多元纠纷解决机制立法提供了实践基础。《民事诉讼法》、《人民调解法》的修改或制定已经吸收了一些改革成果，但多元纠纷解决机制的全面、协调发展还有赖于多元纠纷解决机制综合立法的推进。广西高院可以指导具备条件的法院向地方立法机关提出多元纠纷解决机制的地方立法建议。待条件成熟时，广西高院可向立法部门提出制定《商事调解法》等的立法建议。
六是进一步加大宣传力度。充分利用各类媒介继续加强对诉调对接工作动态、成功案例及相关法律法规的宣传工作，大力弘扬和谐法治理念，培养社会协商自治的纠纷解决文化，夯实诉调对接工作和社会大调解机制的群众基础，切实增强群众参与、配合和支持诉调对接工作的自觉性、主动性。
七是走出去学习外省先进法院的诉非衔接工作经验，尤其是四川眉山、北京西城区、浙江、江苏等地的成熟经验，拓宽推动工作的思路，加快建设诉非衔接机制，争创多家全国诉非衔接工作示范性法院，创出广西经验。
