摘 要 基层法院工作人员分类管理制度是以职位分类为中心的选人、用人、育人、留人的科学而有效的管理机制。本文试对我国当前基层法院工作人员分类管理中存在的法官结构不合理，“官本位”问题突出，整体执法能力不强，职业素养欠缺等问题加以深入分析，得出法官管理应当遵循的理念。并从法理的角度阐述了法官助理的任职条件和方式、职责、考核，以及司法行政人员存在的问题和解决方法。以期实现基层法院人力资源的合理配置，发挥基层法院工作人员的结构功能，提高工作效率，提升审判质量。 一、我国基层法院工作人员分类管理存在的问题及其原因 （一）我国基层法院工作人员分类管理存在的问题 随着社会的发展，民众的维权意识不断提高，在各种违法犯罪面前，越来越多的公民选择运用法律武器来维护自己的合法权益，群众要求司法独立、司法公正的呼声愈发高涨，司法改革，创建一个令群众满意的维权舞台是摆在司法机关面前的一大亟需解决的难题。最高人民法院第一个《人民法院五年改革纲要》出台后，各地法院开始了各项改革，坚决把好司法这一道维护社会正义的最后防线。我国基层法院的数量占全国法院数量的80%以上，大多数的案件都是由基层法院解决的，基层法院作为最接近民众的维权入口，更应该做好改革工作，这样才能真正做到为老百姓办实事、做好事，打好维护司法公正的根基。在基层法院的各项改革中，法院工作人员是最活跃的一项改革因素，可以说法院工作人员管理好了，法院工作才能有条不紊的进行，才能真正实现法院这一审判机关的司法职能，因此，法院工作人员管理制度改革显得尤为重要。 在全国法院队伍建设工作会议上，最高法院明确提出“要加强法官职业化建设，从制度上进一步明确法院干部队伍的构成。不同的人员，要求不同，来源渠道不同，管理方式不同，应当根据各自的特点，进行分类管理。”[i]“从管理学的角度看，分类是管理的前提。划分职位分类的标准不仅要依据职位的性质和特点，还有取决与管理的需要。”[ii]现代管理学也主张“人力资源的开发利用不仅仅是对劳动能力的运用，更重要的任务是不断提高成员的素质、积极地对员工进行培训。不但实现人尽其才，还要使得员工的才智、才能不断地增长。”[iii]所以说，分类管理是符合科学理念的，对基层法院工作人员实行分类管理可以有效地发挥工作人员的才能和积极性，让各人才在自己的职位上发挥应有的作用，实现人力资源的合理配置。 当前基层法院人员从职位上大体可分为法官、审判辅助人员与司法行政人员三类，审判辅助人员又分为法官助理、书记员、司法警察。按照《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》（中组发〔2013〕11号）要求，各级法院要明确法官、审判辅助人员、司法行政人员的类别和职责，设置各类人员的员额比例，确定职务序列和职数，实施分类管理。目前我国法官人数已达到19.6万人，约占全国法院总人数的58%，法官是法院队伍的主体，是分类管理改革的重点。[iv]我国的基层法官管理主要存在以下几个问题： 1、基层法官管理行政化色彩浓重，忽视了司法属性。我国的法院是国家的审判机关，独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，向人民代表大会负责并受其监督。法院实行的审判职能是区别于政府部门行政职能的，其管理模式也应和党管干部的人事干部管理制度有所区别，这样才能使法院工作人员管理具有针对性。但在实际中，长期以来，基层法院一直沿用单一化的管理模式，大多数人都有法官身份，审判职能与行政职能不分，岗位职责不清；晋升采用单一行政职级管理，论资排辈现象严重；教育培训单一施教，考试“众人一卷”。[v]法官晋升级别除了工作成绩、职业素养、工作年限等要求，还需要达到一定的行政级别，在基层法院我们不难看到因晋升的限制使一些优秀审判人员因为行政级别过低而不能得到更大的发展空间，丧失对工作的积极性，抱着得过且过的态度，甚至改行律师等职业。 2、基层法官的整体执法能力不强，审判技术有待提高。纵观我国法官的工作现状，不难发现有很大一部分法官缺乏专业的法律知识，法官作为法律的执行者，理应具有丰富的专业知识，运用到实际案例当中，才能真正做到依法办案、依法审判。长期以来，我国法官招录门槛低，甚至不需要具备专业的法律知识和审判技能，一些法官的原来身份可能是企业、学校、部队、党政机关的工作人员，通过调动、转干、分配等种种渠道进入法院工作，在法院工作达到一定年限和级别后就可能任命为法官，再加上非法科生出身的法官缺少专业的培训或是走形式的培训，从而使法官的整体工作素质低下，不利于我国依法治国目标的建设。因法官业务能力欠缺，引起社会广大舆论的案件不在少数。2011年药家鑫案件中，西安市中级人民法院一审开庭时的旁听群众200人都是音乐学院学生，二审开庭时向旁听群众发放了500分问卷，其中学生400多人，只有很少村民旁听。法官没有意识到在这种严重失调情况下的问卷结果，完全不能反映出有评判能力的普通大众对此案的看法和意见。 3、基层法官的职业素养欠缺，未形成崇高的法律敬仰。无规矩不成方圆，如果说社会是圆的话，那么法律就是规矩，人们在法律范围内的自由才是真正的自由。法律是神圣不可侵犯的，法官在办案过程中更要时刻牢记，以事实为依据以法律为准绳，坚决不能超越了法律。但是一些法官在实际操作中并没有将法律摆在第一位，甚至为了迎合上位者的需要而钻法律的空子，审判中首先看中的是上级的意图，然后才是法律准则。“来自上级领导的关系，这是对法官影响最大的关系……法官在法庭上主宰了当事人的命运；在现实生活中，上级领导却主宰了法官的前途命运，而且按照领导的意图办案，法官心里头会有底气，最起码判错了不会受到上级的指责。”[vi]法官的这种错误的心理，必然在工作当中瞻前顾后，不能将当事人的利益放在第一位，维护当事人的合法权益，严重影响司法公正。有些法官“官本位”思想严重，全身心投入到仕途当中，忽略了全心全意为人民服务的宗旨，为了取得更多的收入不惜以身犯法。 （二）存在上述问题的主要原因 1、传统的中国法律文化对当今司法体制及司法人员的管理产生了影响，传统的司法、行政职能不分，很多群众对法院工作人员的工作职能区分不了，不管是司法还是行政职能的工作人员统一都称为法官。法院是在党的领导下开展工作的，党的领导机构是按地域或级别设置的，所以法院的审判事务受到同级党组织的领导和管理，[vii]法院的财政权和人事权完全控制在地方党委、政府手中，在这种背景下，法院一直沿用单一的科层行政化管理。 2、中国数千年的文化，很长一段时间都是由“皇帝”统治天下，平民没有任何发言权且全面服从“皇帝”的统治，“君为臣纲，父为子纲”、“君要臣死，臣不得不死”的观念根深蒂固，最高当权者是否重视法律往往是一个国家是否依法治国是重要航标。如十年文革，新中国建立初期，立法机关通过的各种法律，甚至是至高无上的宪法也并没有起到该有的作用，以至于在当今社会一些法官置法律于不顾，而首先服从了上位者的权力。 3、随着社会的发展，人民生活水平的不断提高，社会事务趋向于多样化、多变化、复杂化，需要我国的法官跟上时代的步伐，需要更扎实的法律知识功底。我国的法律专业起步晚，建国后到1976年期间，我国高等院校法律院系只有8所，即“四院四系”。1977年恢复高考制度以后至2005年，我国高等院校法律系才开始迅速发展，达到556所。[viii]我国长期以来，特别是2000年实施国家统一司法考试制度以前，法院未把好法官准入关，使得法官的业务水平参差不齐，有来自法科生出身的法官，也存在着非法科生的法官，知识、技能不过硬的法官很难应付复杂多变的违法犯罪行为，造就了一些引发社会舆论的冤假错案发生，严重影响了司法公正。 二、基层法院工作人员分类管理制度完善应当遵循的理念 （一）基层法官管理去行政化，根据司法属性，创建适合法官的准入、考核、晋升机制。司法是一种纠纷的解决机制，是对社会主义的裁决活动，决定了司法权的性质具有中立性，法官必须站在中立的位置，不能对当事人的一方有所偏移，要实现法官公正、不偏不倚的办案，必须使基层法官处于独立的状态，不受外力的干涉和影响。按照法律规定，上下级法院之间是监督和被监督的关系，而不是领导和被领导的行政隶属关系。但通过评比、考核、听取汇报、部署工作，上级法院几乎具有了所以上级机关应当具有的权利，成为了下级法院事实上的领导机构。[ix]这一处境很大程度上影响了基层法官在办案过程中应当保持的中立。摆正法院的位置，独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉必须落实到实处。具体表现在：1、在基层法官的准入上，严格按照《法官法》的要求，未达到法官要求的学历、经验、年龄等刚性条件不得晋升法官等级，把好法官的准入关。基层法院的招录工作是由国家公务员管理部门统一进行的，在实际操作中，存在着招录的人员的教育背景完全与法学教育和司法考试无关的现象，有些基层法院因此缺少专业的人才，对法院工作产生不利的影响。针对这种情况，基层法院可以对外进行统一的严格的考试招聘，吸收具有专业法律知识和丰富经验的人才。2、基层法官考核晋升方面，加强法官在工作能力、办案质量、工作态度、执法效果等工作绩效的考评，考评的主要方面应由法官的顶头上司完成，因为作为每位法官的顶头上司，更能了解下属的工作情况，对下属的考评更具有发言权。考评的过程应做到公正公开，考评结果保持透明度，保证下级的知情权。基层法官的晋升应摆脱行政级别的限制，强调下级法院的法官的人选应有上级法院提名推荐。我国的大部分案件都在一线法院审理，很多一线法官具有过硬的专业知识和审判技能，对于这部分法官应给予适当的等级晋升，充分发挥一线法官的工作积极性，激发法院的内在活力。 （二）加强基层法官培训工作，促进法官职业化。法官以行使国家审判权为专门职业，并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位，具有专门性、专业性、公正性、独立性。[x]法官不同于一般的公务员，培训工作非常重要，各国都普遍重视。如日本设立司法研修所专门培训法官；美国许多著名大学开设一系列法官培训课程，律师协会举行一系列推动法官的培训，议会也拨款为法官培训提供经费。[xi]加强法官的培训工作，可以通过以下方式：1、建立、健全基层法官培训机制，优化整合各种培训资源，充分利用各大院校法学教育的优势，对在职的法官定期实施脱产、半脱产的培训方式，及时更新法官的法律知识以及提高法官对当今社会变化的敏感度。2、根据不同的对象采取不同的培训方式，基层法官的素质参差不齐，应对不同的法官培训着力点有所区别。对于具有丰富审判经验而法律知识不足的老法官，注意在理论知识上的培训。对于经验不足的年轻法官注重上岗培训，充分发挥老法官的优势，举办法官交流会、模拟法庭等对年轻法官言传身教。3、将基层法官的培训和考核晋升挂钩，因为培训只是一种外在形式，法官素质提高与否关键在于法官学习自觉性的培养，目前许多法官学习的目的纯粹是为了获取一张文凭，具有极强的功利性，[xii]也有法官将培训看作是玩乐的机会，没有充分利用培训增长知识和见识。在培训过程中，应严格记录法官的出勤率，对法官在培训中的表现由培训者做出实事求是的评价。同时，必须保障法官的升迁、任免和调离不得随意做出，改善法官的服务条件，增强法官职业的荣誉和成就感。[xiii] （三）加强基层法官职业道德素养，培养法官法律品格。法官是掌握审判权的人，是社会公平正义的守护者，一旦法官道德出现危机即会影响社会公平正义的保障。中国司法腐败问题，从分布地域上看，无论是经济发达地区还是经济欠发达地区，均有司法腐败问题被立案查处；从涉案人员职务看，涉案法官包括各级人民法院院长、庭长，涉案人员涵盖了法院系统的各级法官和领导。[xiv]法官的职业道德培养要“赶早”，我国每年都有数以万计的法学专科、本科、研究生、博士生毕业，法学院校的学生的法院的后备力量。在校期间要加强对法科生的道德素质培养，树立“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法律意识。在法官的考核制度上，注重思想道德方面的考核，考核不达标者不给予晋升，甚至实行离岗。对于违法司法人员职业道德的法官，造成严重后果的要予以严惩，追究其法律责任，对于腐败分子绝不姑息。司法道德是一个相对独立的职业道德体系，它要求从事司法工作的人员必须具备公正、廉洁、宽容、耐心、人权意识等性格特征，刚正不阿、不畏权势、法律至上的理念和崇高的人格魅力，具有强烈的社会良知和社会责任感。[xv] 三、法官助理管理制度的完善 基层法院工作人员除了法官，审判辅助人员、司法行政人员也是不可或缺的，建立健全审判辅助人员、司法行政人员的管理制度也是法院人事分类管理制度的重要内容。 审判辅助人员是在审判活动中，帮助法官完成调查取证，诉讼保全、证据交换等一系列事务的人员，审判辅助人员没有审判权，协助法官的工作，要与法官有明确、具体的分工以及不同的管理。根据《人民法院五年改革纲要》和《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》规定，最高法积极开展了法官助理试点工作，法官助理试点范围扩大到12省814个基层法院，推行法官助理制度具有重大的意义，包括帮助法官完成审判前后的辅助工作，使法官专注发挥审判功能，利于法官的职业化和精英化，以及避免法官和当事人过多的事务性接触，提高审判工作的效率和公平公正等。法官助理制度是法院人员分类管理制度的一大突破口和关键点，从几年来的试点工作来看，法官助理制度取得了很大的成效，对基层法院人员分类管理制度的改革起到了推波助澜的作用。法官助理制度在推行过程中同时也发现了一些问题，下面从法官助理的任职条件和方式、职责以及考核等方面分别予以阐述和解决。 （一）建立科学合理的法官助理任职条件和方式 从近几年法官助理试点工作来看，很大一部分法官助理来源于从审判岗位上淘汰下来的法官，包括审判员和助理审判员。很多基层法院的法官人数不在少数，只要达到一定的级别都可以称作为法官，但是真正从事一线审判工作的法官占总法官人数的比例较低，为了达到法官的精英化和职业化的目的，势必要从法官队伍中将符合法官要求和有过硬专业知识、法律意识的人员优化出来，被淘汰的法官需要法院予以安排出路。从基层法院的角度来说，此种法官助理的产生途径可以有效的缓解被淘汰法官的安置问题。但是因为被淘汰的法官大多数是年龄比较大，工作经历比较长的老法官，一旦从法官的位置上降到法官助理的位置，难免心中产生不良情绪，甚至在工作上不给予积极的配合，降低了审判工作效率。另一方面，被淘汰的法官多数未经过专业的法律培训，专业知识不够扎实，使得法官助理队伍的整体素质水平不高。因此，法官助理的任职应该因地制宜、因时制宜。被淘汰下来的法官保留原职称、待遇，因人而异分流到法官助理、行政和后勤岗位，不安排在审判岗位上从事审判工作，平缓的实现法官助理队伍的稳定，有效地利用被淘汰法官的工作经验和专业知识为审判工作。法官助理的定位决定了法官助理的任职条件必须高于书记员，低于法官，并根据地区差异合理灵活操作，在发达地区可以适当提高法官助理的任职要求，在不发达的中西部落后地区可以适当的降低法官助理的任职要求，法官助理应当具有较高学历和素质的法律专业人才担任。相关法律院校毕业的可以作为法官助理的一大来源，同时财政部门应当给予法官助理财政支持，提高法官助理的吸引力。 （二）进一步明确法官助理的职责 最高人民法院在《人民法院法官助理管理办法（征求意见稿）》中将法官助理的职责具体确定如下：“法官助理在法官指导下履行下列职责：1、审查诉讼材料，提出诉讼争执要点，归纳、摘录证据；2、庭前组织交换证据；3、代表法官主持庭前调解，达成调解协议的，须经法官审核确认；4、办理承担法律援助义务的律师担任辩护人或者指定法定代理人代为诉讼的有关事宜；5、接待案件当事人、代理人、辩护人的来访和查阅案卷材料；6、依法调查、收集、核对有关证据；7、办理委托鉴定、评估、审计等事宜；8、协助法官采取诉讼保全措施；9、准备与案件审理相关的参考性资料；10、办理案件管理的有关事务；11、根据法官的授意草拟法律文书；12、完成法官交办的其他与审判业务相关的辅助性工作。”在实际工作中，法官助理应该严格把握法官助理不具有审判职能的原则，不能干涉审判工作，只能涉及审判中的事务性工作，在不同的业务庭，法官助理的职责因案件类型、性质的不同而有很大的差异，因此，可以将法官助理的工作根据差异予以细化，进一步明确法官助理的职责，在工作中更能有效的发挥法官助理的效用。 (三)建立科学可量化的法官助理的考核晋升体系 法官助理负责的是审判的事务性工作，为审判提供辅助功能，受法官的直接领导，法官的意见可以作为法官助理考核的重点依据，因为法官是法官助理的直接上司，更能了解到法官助理的各项专业技术水平和法律修养。法官的意见不能影响到法官助理的晋升或弃用，因为法官在评价法官助理的时候难免会带有主观意识，法官往往会根据和法官助理的亲密程度来对其作出评价，法官助理的真实表现很难通过法官的评价意见表现出来。建立一支高素质高水平的法官助理队伍，要求法官助理向法院负责，而不是唯法官是从，在工作当中保持坚定的信念，坚持人格独立。法官助理虽是辅助法官工作，但其工作成绩亦可以进行相当程度的量化和客观评价。量化的过程实质上就是对客观化的工作职责在制度上转化为分值点的过程。因此，根据案件的流程，法官助理的业务考评应侧重于庭前调解率、跟案数、证据交换数、阅卷数、外出调查数、书面法律意见数、草拟文书数、调研成果数等可以量化的内容。 工作主要是为法院工作人员服务、为审判工作服务，以及提供各方面的组织保障和物质保障，内容涉及方方面面，是不可或缺的，应当受到充分的重视和肯定。包括从事干部管理、教育培训、纪检监察、机关党务和工会等，以及信息宣传、档案管理、打字文印、财务管理、对外接待等一系列后勤保障工作。[xvi]司法行政人员因其工作涉及内容的广泛性，所以需要专业性的工作人员，对不同的司法行政人员，分别依照国家不同的规定进行管理，对其中党政干部，参照国家公务员条例等有关规定；对司法警察还适用警察法和警衔条例等法律规定；对司机等职工适用国家有关工人的规定。 四、基层法院司法行政人员管理存在的问题和解决方法 司法行政管理、队伍管理和审判管理曾被称为法院的三大管理，随着近几年法院改革工作的推进，司法行政管理的改革渐渐落后于后两项管理，逐渐在法院内部建立以审判工作为中心，其他工作为辅助的管理格局。 （一）基层法院的司法行政人员管理存在的问题 1、在基层人民法院，司法行政人员队伍往往是法院分流人员的一大去处，导致司法行政人员素质参差不齐，有的业务能力强，有的业务水平低，造成业务能力强的人员工作辛苦，业务能力低的人员闲着没事干的局面，不利于人员的有效利用，长期发展下去，导致业务能力强的人员产生抵触心理，业务能力差的人员丧失对工作的积极性和热情，不利于司法行政人员队伍的团结。 2、基层人民法院的司法行政人员队伍庞大，但效率低下，缺乏专业性和复合型人才。由于审判、执行工作是法院工作的重点，精兵强将都安排在业务部门，这与基层法院行政工作综合事务多、杂、繁等要求是不相适应的。因为行政工作的每项工作都有很强的专业性，需要有能力强、素质高的人才，有的岗位还有特殊的素质要求，如财务，就需懂会计学，文秘人员，除有法律知识，也要有一定的文字写作能力。 3、基层法院的一部分司法行政人员是从审判岗位上下来的，有着法官的职称，被安排到行政的岗位上来，身份由被服务转变成服务，心理难免会产生情绪，心态出现不平衡，不愿意安心工作。再则，司法行政人员的工作的比较繁琐单调的，长期待在同一个行政岗位上，容易产生厌烦情绪，丧失工作的积极性。 （二）基层法院的司法行政人员管理问题的解决方法 针对以上问题，基层法院应做好以下几点：1、合理配置人力资源。司法行政部门作为法院的服务部门，需要一定的工作人员，但不能盲目的增加人数而降低了工作效率，合理确定司法行政干部队伍人员，先确定好法官比例，再按照行政管理部门人员配置的有关原则予以确定，以实行司法行政事务的集中化、专业化管理，提高工作效率。2、把好司法行政人员的入口关，在基层法院内外定岗定向选任或招聘的时候，严格按规定办事，吸收符合法院需要的高素质、专业性强的人才，解决基层法院行政工作需求问题。3、加强对司法行政人员的培训，转变司法行政人员观念，认识到司法行政人员对法院的重要作用，强化能力意识培养，鼓励干部善学、好学、博学，进行高层次的自学考试和函授培训，同时，实行传帮带教育，新老结合，在工作实践中言传身教、互助、互补，形成全员学习、终身学习的良性机制，使年轻干部得以快速提高、进步。4、强化重点人员培训。把业务骨干和一线司法干部作为重点，全力培养优秀司法行政干部，在干部工作实践技能培训上下功夫，努力提高队伍的专业素质。 [i] 时小云.<改革法院人事制度 实行人员分类管理>.2006年. http://old.chinacourt.org/public/detail.php?id=208499 [ii] 南东方、孙亚楠、陈国璋、王建华:<检察人员分类管理改革及其工作运行机制研究>.<人民检察>,2008年第18期 [iii] 郭跃进:<管理学>,经济管理出版社2003年版,第31页 [iv] 袁定波:<法院人员分类管理尚存三大问题亟待解决>,法制日报,2013年7月 [v] 周斌:<分类管理制度让司法人员各归其类人尽其才>,2012年3月, http://www.court.gov.cn/xwzx/rdzt/2012qglh/fygzld/201203/t20120302_172265.html [vi] 高其才:<当代中国法律适用中的关系因素---文化视角的实证分析>,<云南大学学报(法学报)>2009年第3期 [vii] 杨祥兴:<中国司法人员如何走向职业化>,<咨询与决策>,2003年第5期 [viii] 朱景文主编:<中国法律发展报告----数据库和指标体系>,中国人民大学出版社2007年版 [ix] 刘青峰,李长军:<现代司法理念与我国司法管理体制的重构>,<河北法学>,2004年12月第12期 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