党的十八届三中全会提出，要改革法院的审判委员会制度，加强合议庭责任，让审理者裁判，裁判者负责[1]。审判委员会制度的改革再一次被提上日程。其实就这一问题的探讨由来已久[2]，一种观点（主要是学术界的观点）是取消审判委员会制度[3]，主要理由是: 审判委员会以行政方式管理审判组织和案件，院长的司法职权行政化，合议庭制度、独任审判制度流于形式，审判委员会制度违背司法独立原则；审判委员会讨论案件秘密进行，违反司法公开原则；审判委员会制度不符合司法公正要求；审判委员会讨论案件是通过听取汇报间接了解案情，没有直接听取当事人的陈述，违背直接言词的要求；我国法律没有规定审判委员会委员的回避程序，违背回避制度；审判委员会制度有碍于司法效率等等。

另一种意见（主要是实务界的意见）是保留审判委员会制度[4]，主要理由有：审判委员会讨论的主要是案件的法律适用问题，事实由合议庭认定，合议庭公开的庭审活动的意义没有受到实质性减损，审判委员会制度没有违反审判公开原则和直接言词原则；审判委员会人数较多，决定机制民主，能有效克服司法行政化弊端，审判委员会制度不违反审判独立原则；审判委员会是集体决定，能较有效的抵御不当干预等。上述观点主要是从理论方面进行分析评断，而本文拟以一个基层法院2013年、2014年两年审判委员会讨论的案件及对该院审判委员会委员、法官的访谈结果为研究对象，从实证的角度对基层法院的审判委员会制度进行探讨。由于基层法院与高、中级法院职能、作用均有不同之处，而且本文的研究对象全部来源于基层法院，所以本文仅限于讨论基层法院审判委员会制度，下文中所提到的审判委员会及法官均特指基层法院的审判委员会及法官。

一、        某基层法院审判委员会运行的基本情况

（一）    审判委员会讨论案件的数量：

上表显示， 2013年、2014年审判委员会讨论的案件分别占全年结案数的2.76%、2.04%，两年审判委员会讨论的案件平均占全年结案数的2.32%[5]。该数据说明该基层法院审判委员会讨论的案件不多，而且还呈现出逐年下降的趋势。

（二）    提交审判委员会讨论的案件的合议庭意见

      通过上表可看出，2013年，在审判委员会讨论的24件案件中，有16件是合议庭意见一致，占讨论总数的66.67%；有8件是合议庭意见存在分歧，占33.33%。2014年在审判委员会讨论的29件案件中，有23件是合议庭意见一致，占讨论总数的79.31%；有6件是合议庭意见存在分歧，占20.69%。这一数据表明在审判委员会讨论的案件中，合议庭达成一致意见的情况占多数，合议庭意见有分歧的情况属于少数。

（三）审判委员会讨论案件的结果

 笔者将审判委员会讨论案件的结果分为三种：一是审判委员会一致意见或多数意见决定同意合议庭的一致意见（下表中简称“同意一致”）；二是审判委员会一致意见或多数意见决定同意合议庭的多数意见（下表中简称“同意多数”）；三是审判委员会一致意见或多数意见决定同意合议庭的少数意见，或者审判委员会一致意见或多数意见另行做出，完全与合议庭的一致意见或多数意见或少数意见均不同（下表中简称“其他意见”）。

   上表显示，2013年，在24件审判委员会讨论的案件中，审判委员会最终同意合议庭一致意见或多数意见的有18件，占讨论总数的75%，审判委员会同意合议庭少数意见或审判委员会另行做出与合议庭意见完全不一样的决定有6件。2014年，在29件审判委员会讨论的案件中，审判委员会最终同意合议庭一致意见或多数意见的有22件，占75.86%。审判委员会同意合议庭少数意见或者审判委员会另行做出与合议庭意见完全不一样的决定有7件[6]。

（四）对审判委员会委员及法官访谈的结果

该基层法院有29名法官，其中有10名审委委员，笔者对该法院8名审委委员（其余2 名委员，有1名正在办理退休手续，有1名出差）进行访谈。该8名审委会委员一致认为目前不应取消审判委员会制度，主要理由有四：一是基层法院法官水平偏低，特别是许多年青法官，刚毕业进入法院，一般两年即被任命为助理审判员，开始办案。虽然年青法官法学理论水平较高，但办案经验少，办案水平有待进一步提高。对一些重大、疑难案件，通过审判委员会的讨论，发挥集体的智慧，更能保证案件的质量；二是基层法官待遇低，面临的诱惑大，审判委员会在一定程度上发挥了廉政监督的作用，预防法官枉法裁判；三是从审判结果看，审判委员会讨论的案件质量都较好，确保了案件的公正审理；四是在外部法治环境尚需长期完善的情况下，基层法官压力大，审判委员会制度能在一定程度上分解法官的压力。

笔者又对其余的12名法官进行了访谈（其余7名法官，有5名正在分别办理调动、辞职、退休手续，有2名出差）。其中10名法官不赞同目前取消审判委员会制度，理由与前述审判委员会委员的理由基本相同，同时他们更加强调目前的司法改革偏重于加重法官的责任，而对法官的司法保障不足，在这种情况下，法官职业风险更大，审判委员会制度实行集体负责原则，能分担法官的压力和风险。有2名法官认为应该取消审判委员会制度，主要理由是认为审判委员会委员不直接办案，仅凭案件主办人的介绍，而主办人一般只介绍要点，忽略细节，有可能影响案件的公正判决，造成司法不公。

同时笔者就合议庭或独任法官提交审判委员会讨论案件的理由进行访谈，上述审判委员会委员和法官认为提交审判委员会讨论的案件一般有以下四种：一是依据法律法规、司法解释[7]的规定或长期形成的惯例[8]，必须提交审判委员会讨论的案件。二是法律适用存在重大分歧的疑难案件；三是社会影响大、有可能引发上访的案件；四是各方关注度高，难以处理的案件。

二、        基层法院审判委员会功能的偏离

《中华人民共和国人民法院组织法》明确审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题[9]。《最高人民法院关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》进一步细化了审判委员会的职责，亦主要集中于讨论疑难、复杂案件和总结审判经验[10]。从该基层法院审判委员会运行的基本情况和对审判委员会委员及法官的访谈中，笔者发现，基层法院审判委员会制度已经偏离原先的轨道，变成了法官的“保护伞”：

（一） 从基层法院审理案件的难易程度看，按照《中华人民共和国刑事诉讼法》[11]、《中华人民共和国民事诉讼法》[12]、《中华人民共和国行政诉讼法》[13]及相关司法解释的规定，基层法院受理的案件多为相对简单的案件，重大、疑难复杂案件不多。例如，在基层法院受理的民商事案件中，最高人民法院通过相关的司法解释，将涉及商标权、专利权、著作权、反垄断等专业度高、相对复杂的案件基本确定由中级人民法院或中级人民法院以上法院审理，除非最高人民法院特别确定某些基层法院对此类案件有管辖权。同时最高人民法院还通过确定高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件的标准，将相对标的大的案件交由高级人民法院或中级人民法院管辖。最高人民法院根据案件的性质难易和标的大小两个标准将标的相对大、相对复杂疑难的案件确定由中级人民法院或中级人民法院以上人民法院管辖，因此，基层法院管辖的案件基本是标的相对小、相对简单的案件。这也可以从上述的基层法院审判委员会讨论的案件很少这个统计结果得到相应的印证。

（二）从基层法院案件的质量来看，上述统计结果显示，在审判委员会讨论的案件中，审判委员会讨论决定同意合议庭的一致意见或多数意见占多数，说明合议庭合议案件的质量较高。一方面是由于上述第（一）点分析的理由，即基层法院管辖的案件本身相对简单；另一方面是由于基层法院法官素质的大幅提高。从2002年国家司法统一考试开始以来，进入基层法院的人员均是大学本科毕业，法学理论基础较扎实，法官的法律素质较以前有了很大的提高。以本文的研究法院为例，大学本科以上学历的法官占全体法官的88.46%。

（三）从合议庭提请审判委员会讨论案件的理由来看，上述统计结果显示，在审判委员会讨论的案件中，多数案件的合议庭意见都是一致的，说明在多数情况下，并不是因为案件复杂或在法律适用上存在分歧，而是基于外部干预或当事人上访等不正当理由，才提交审判委员会讨论。说明不正当理由已经成为合议庭提请审判委员会讨论案件的主要理由。上文中对审判委员会委员和法官的访谈中提到的关于提交审判委员会讨论案件的类型也表明了这一点。

从上述分析，不难发现，基层法院的审判委员会制度实际已经偏离了原先所设定的初衷和目标，即讨论重大、疑难案件和总结审判经验[14]，从这一角度而言，该制度在基层法院确实可以取消，但是为什么绝大多数法官仍不赞同取消呢[15]？笔者通过上述分析认为，最重要的理由就是审判委员会制度能分担法官的压力，为法官撑起一把“保护伞”！从对审判委员会委员和法官的访谈看，不同意目前取消审判委员会制度的四点主要理由中，涉及确保案件质量、防止法官枉法裁判等理由，可以通过提高法官进入门槛、加大法官培训力度、建立健全法官廉洁制度等措施予以基本解决，仅有最后一点理由，即外部的压力，包括不当干预、维稳压力等是无法在短时间内通过法院自身的努力予以改变的。所以，基层法院的审判委员会最大的功能和作用已经演变为法官的“保护伞”，为法官分解压力，保护法官免受不当压力。

三、        基层法院审判委员会的去与留

基层法院的审判委员会制度实际已经偏离最初设立的初衷，变成了为法官遮风挡雨的“保护伞”（虽然这个“保护伞”起的作用非常有限，但聊胜于无！）在笔者看来，基层法官面临的“风雨”主要在于：

（一）法官面临的压力无穷增大。随着法治社会的建设进程的推进，各种矛盾纠纷大量增多，法官职业压力明显增加。其产生的原因很多[16]，既有内部原因，也有外部原因；既有体制原因，也有社会原因。例如，司法环境有待改善，某些部门对个案的不当干预还不能完全消除；法院内部考核考评机制存在不科学因素，如将上诉率，息诉服判率、调解率、上诉改判率、上诉发回重审率、信访率等纳入法官的工作绩效考核中，还有监督约束机制如错案追究制。使法官面临很大的压力。中央政法委《关于切实防止冤假错案的规定》关于建立健全合议庭、独任法官办案责任终身负责制的规定[17]，就像戴在法官头上的“紧箍咒”，让法官“动弹不能”。

（二）法官职业保障落实的差强人意。虽然1995年7月1日起即正式施行的《中华人民共和国法官法》已对法官职业保障[18]问题做了相关规定[19]，但是由于种种原因，《法官法》赋予法官的职业权利，缺乏有效的制度保障，至今许多职业权利尚未落实或没有完全落实；《法官法》关于法官依法履行职责，受法律保护，法官非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或处分等职业保障的规定过于抽象，在实践中还存在随意撤换、免除和处分法官的现象，甚至出现因办案追究法官刑事责任的极端案件[20]，使法官履职面临严峻的职业风险，导致相当一部分法官对自己的职业心生寒意[21]。

目前，我国基层法官职业保障体系尚未建立，司法独立尚有很长的路要走，在这样的境况下，仅仅从纯学术理论的角度来分析审判委员会制度的去和留，讨论审判委员会制度的改革，脱离了目前基层法院的实际，笔者认为，这样的改革是有缺陷的。任何一项制度的改革，必然要认真深入研究该制度存在、发生以及发生变异的原因，结合实际，才可能真正达到改革的目的。就目前而言，笔者认为，在“风雨”交加时，审判委员会制度这把“保护伞”虽然在理论上存在一定问题，但实践中有其存在的合理之处，完全取消基层法院审判委员会制度不现实，但进行进一步的技术性改造，尽量避免理论上存在的不合理之处，这样的改革是可行的。例如，可以明确规定审判委员会只讨论法律适用问题，合议庭对案件事实的认定负责；对重大疑难或新类型的案件，可以要求审判委员会的委员担任审判长；审判委员会讨论案件时，要求合议庭成员必须全部在场，避免主办人汇报案件有遗漏，影响审判委员会讨论的正确性等。