一直以来，民事司法领域都有起诉难、申诉难和执行难的“三难”说法。作为“三难”之一的“起诉难”问题也已经讨论多年。随着最高人民法院在全国各级法院统一部署建立立案庭，特别是2010年以来全国法院“立案信访窗口”建设工作取得实质性进展，可以说经过十余年立审分立改革， “起诉难”问题的解决取得了实质进展。在“起诉难”议论渐行渐远的同时，“立案难”一词近些年却频繁出现在大众视野中。立案难，是指当事人对于自认为符合起诉要件的案件要求人民法院受理解决的司法需求不能得到满足后的主观评价。如果说个别当事人产生“立案难”的感觉是由于个案的特殊性或者个体感受的差异性所致，[①]那么当社会普遍形成“立案难”的整体印象后，它就演变成了一种社会问题，而不再局限于当事人与法院或法官关于起诉合法性、有效性以及对法律法规、司法解释甚至司法惯例认知的差异。可以说，“立案难”是整个社会对现行司法环境和司法政策与民意之间差距的具体反映。

　　　　一、“立案难”的典型表现

　　　　（一）法院内部规定、文件等司法政策性规定对某些案件的起诉加以限制

　　　　司法实践中，由于法院内部规定、文件等司法政策性规定的限制不能得到立案受理的案件种类不在少数。这种限制可能是法院甚至国家出于对特定时期的政治、经济等因素，或者法院基于受理后的法律效果、社会效果和政治效果进行综合考量的结果，是相对于法律法规和司法解释等既有规定而言相对“隐性”司法策略和措施。例如，上市公司虚假信息侵权纠纷案件、采矿权纠纷案件、破产纠纷案件、毒奶粉侵权纠纷案件、自然灾害如地震所引发的赔偿案件以及涉及敏感的社会、政治、经济问题的案件等，法院都曾在不同时期严格限制对案件的受理。笔者所在的G省高院也曾下发内部文件，规定涉及集资房纠纷、土地纠纷、企业改制引起的职工下岗纠纷等13类案件暂不受理，而后还陆续下发其他文件，并在近几年全省立案受理分析会上逐步提出对劳动者要求用人单位补缴社会保险而发生的纠纷、对涉及出嫁女[②]、农村土地补偿分配等其他几类纠纷暂不立案受理的要求。毫无疑问，上述纠纷符合民事诉讼法及相关司法解释规定的受案范围，但法院的内部规定和文件对此进行了限制，由于没有相应的法律层面上不予受理的依据，司法实践中法院只能按照“不接收材料、不做书面答复、不予立案”的三不原则处理，在当事人坚持要求立案未果时极易引发当事人误解和冲突。

　　　　（二）法院对起诉材料的审查过于严格，审查方式趋于实质化

　　　　在起诉要件的审查上，法院除进行前述积极要件和消极要件的审查外，往往还要求起诉人提供更加详细的证据证明起诉符合法定条件。如对于当事人提供的诉讼材料，着重审查起诉人身份是否真实，起诉人与被起诉人之间是否存在人身或财产关系，以及起诉人提出的诉讼请求和所依据的事实是否符合常理；对于委托代理人到法院起诉的，为确认案件起诉人的真实意愿，部分法院要求起诉人亲自到法院或由代理人持起诉人身份证原件才给予办理立案手续；为确定被起诉人是否真实存在以及为保证及时送达相关诉讼文书材料，要求起诉人在起诉时提交被起诉人的身份证复印件或户籍证明；如果案件涉及房产类纠纷的，要求起诉人提交争议房产的房产证或者到当地房产管理机构出具房屋证明文件来确定受诉法院是否有管辖权等，这无疑加重了起诉人的负担。[③]特别是当起诉人在异地不便亲自到受诉法院起诉、或者某些证明材料依当事人个人力量无法获得、抑或有关部门不配合时，当事人就形成了“立案难”的感受。这种形式审查并适度实质性审查相结合的“高阶化”立案审查方式，无疑是在法律之外无形中又提高了立案门槛。

　　　　（三）有管辖权的法院之间推诿立案的现象严重

　　　　即便是经过严格的立案审查，且不属于司法政策性规定所限制法院暂不受理的范畴，当事人的起诉也未必能得到顺利受理。民事诉讼法第二十三条至第三十二条对合同纠纷、票据纠纷、侵权行为引起的纠纷等关于管辖法院的规定，其立法本意是赋予当事人诉讼选择权，方便诉讼，但在司法实践中，一些法院利用这些规定将本应受理的起诉拒之门外又是不争的事实。推诿、拒绝立案在执行案件中的表现尤为突出。前些年风靡一时、被作为“经验”在各级法院间传授的执行备案制度，由于严重损害当事人的申请执行权，已被叫停。但笔者调研发现，为保障审判绩效指标中执结率和执行到位率能够在高位运行，相当部分基层法院仍对执行案件进行“类备案”的干预。虽然不再采取“执备字号”案件登记，但对于当事人申请执行的，大多仍交由执行局进行财产摸查，有财产可供执行的，才给予立案。

　　　　上述三个典型表现是现阶段“立案难”问题在不同层面的表现。它们层层递进又互相作用，成为制约法院立案工作进一步获得社会认同的重要障碍。

　　　　二、“立案难”存在的现实背景——从立案工作的政治属性说起

　　　　“立案难”这一提法的着眼点正是当事人乃至社会在司法需求得不到满足时的主观体验。对人民法院而言，“立案难”更多地表现为一种司法矛盾，是鉴于司法能力、司法环境和司法政策与现行法律法规、司法解释之间存在矛盾而引发的立案工作困境。换言之，群众对“立案难”的呼声反映到法院立场上，表现为一种无奈的立案困局。在我国社会主义法治发展的现阶段，司法实践的各个领域已经不可否认地烙印上了政治色彩，立案工作也不得不掺杂一些“政治因子”，从一项司法工作晋升为“政治工作”。“立案难”三个典型表现虽然形式有所不同，但其背后实际上正是现阶段立案工作政治属性的具体反映。

　　　　笔者认为，在民事司法领域，立案工作的政治属性应从广义上进行理解：立案不仅受到实质法治社会背景下司法政策驱导作用的影响，还受法院内部审判管理体系异化作用所左右。如果说前者对社会调控的正成作用“无意中”限缩了法院民事诉讼的受案范围是宏观政治[④]的要求，那么后者对立案困局的影响则是作为评价对象的法院个体“有意而为之”的，是微观政治[⑤]的体现。

　　　　（一）立案工作的政治属性是实质法治社会下社会管理的现实需求

　　　　就现阶段来看，我国更符合实质法治社会的表征。[⑥]在实质法治社会的背景框架下，实现实体正义这一工具性规则[⑦]也就必然成为司法的重要价值追求，其具体表现是：对社会效果的强调和对法律效果的轻视。基于对实体正义的追求，司法政策超越法律、法规、司法解释进行调整，不仅是必要的，也是必然的结果。从这个意义上来说，司法政策已经不再是实现法律的工具，而是直接实现某种意识形态、价值判断、特定道德要求的工具，成为法律调整的补强措施。[⑧]

　　　　司法政策对实体正义的追求“无意中”限缩了法院民事诉讼的受案范围。这并非基于人为的不当动机，而是基于社会形势等因素进行综合考量的结果。这种限制一般针对某些具体案件或某个类型案件，或者在某一特殊时期对案件的受理予以限制。如对上市公司虚假信息侵权纠纷案件、三聚氰胺奶粉侵权纠纷案件、企业改制引起的职工下岗纠纷案件等。按照民事诉讼法相关规定，这几类案件完全符合立案受理条件，在实体审理上也不存在裁判困难的问题，但由于纠纷涉及敏感性、群体性，在党委、政府等相关部门未就如何处理作出表态或形成解决方案前，法院不得不在是否立案问题上打“拖延战术”或“冷藏”处理，否则一旦实体裁判后不符合党政部门预想的社会效果，或者对地方经济发展产生不良影响等后果，形成更大的社会不稳定状态，都是法院一家难以应对的政治问题。从这个层面上来看，在一定时期内，法院不得不利用司法策略对受案范围加以限制，这虽然在一定程度上牺牲了个体公正，但从社会效果角度出发，法院的目的则是配合政府处理好现实纠纷，维护社会大环境的安定。

　　　　（二）立案工作的政治属性是法院审判绩效管理作用异化的必然表现

　　　　审判绩效管理，是指以法院的司法行为为对象，对行为过程、具体环节和实际效果等进行考量，分析、评价和预测法院司法行为的实现程度和效果，在评估结论的指引下及时优化法院司法行为的一种管理制度。([⑨])作为审判绩效管理的具体方式，法院审判绩效评估指标体系在量化考核法院审判执行工作中发挥了重要作用，但如果受考评的对象法院不能准确地对评估体系的意义进行定位，其副作用不容小觑。以笔者所在的G省为例。2010年初，该省高院结合最高法院33项评估指标要求以及先进省市区法院的经验，出台了《G省法院审判质量效率评估指标体系实施办法》。但近年来该体系运行过程中，该省部分法院却走入评估指标体系认识和操作上的误区，因此产生了一系列的负面作用，甚至出现以牺牲公正为代价、片面追求评估指标成绩的情况。这是因为，如果各月收案数量差距过大，在案多人少的现实矛盾下，一是法官审限内办案压力大增，不仅结案均衡度指标难以控制，法定审限内结案率指标受到影响，还容易导致长期超审限未结案件指标落后；二是受理案件的数量越多，可能导致上诉率指标、立案变更率指标、改判和发回重审率指标以及信访申诉率指标等数据随之水涨船高，对整个质量效率指标的成绩产生全面影响。从这些方面出发考虑，部分法院对立案关口的限制就成为必要手段。以提高审判质效为初衷的法院审判绩效指标评估体系，在法院追求绩效管理指标成绩的现实需要下，成为“立案难”形成的主观原因。这就是利用“前端控制”的手段，意图达到对审判质效评估体系中公正、效率、效果指标的“均衡控制”，从而达到法院或法官个体的权力需求——这也是微观政治在司法领域的典型表现。

　　　　三、“立案难”的正确认识和破解思路

　　　　基于上述原因，在宏观上司法对社会管理配合的需要和微观上法院管理行政化倾向的共同作用下，立案从一个看似简单的司法问题演变成一个极富内涵又具有相当现实意义的政治问题。要寻求“立案难”困局的突破，就要在对困局形成的上述背景加以正确认识的基础上寻求思路。

　　　　（一）对司法政策的认识修正和理性限制

　　　　在实质法治社会背景下，既然法院从特定政治、经济、社会的现实需求出发，对某些案件的处理采取了符合特定情势要求的司法调整，从而实现一定意识形态下的实体正义，那么很难说这种情况下的“立案难”就意味着对法院工作的全盘否定。应该看到，目前我国许多表面上涉及法律的矛盾纠纷，其中往往牵涉政治或其他社会因素，其中很大一部分的确不是法院能够独立加以处理和解决的；另外，我国在法律调整，尤其是民事法律方面依然存在缺失，如法律制定的错位([⑩])或者部分法律存在滞后性([11])，在这种情况下，只能适用更加灵活的司法政策，通过司法现有的行政化机制加以调整。但这并不意味着司法政策可以凌驾于法律之上，或游离于法律之外。这种超越法律法规的政策性调整方式，容易导致法律秩序和政策秩序对社会关系调整的“二元状态”，不仅不利于法治的统一性，还容易将法律调整和司法裁判置于边缘化境地，增加人们对行为结果预期的不确定性。从长期来看，超脱于法律之外的司法政策对于社会发展和社会稳定的作用都是弊大于利的。笔者认为，应该通过进一步研究在哪些方面对司法政策予以收缩甚至放弃，充实和强化法律规范的调整作用，从而扩大法律的调整范围，将对实质正义的追求通过修法或司法解释的方式内化为法律正义等方式，进一步减少司法政策在立案阶段以及司法各个领域的运用，让司法政策逐步让位于法律规范。总之，使社会在法律框架内的诉求可以通过诉讼得以实现，通过司法裁判的力量最终实现法治，才是法治社会的最终追求。

　　　　（二）对审判绩效管理体系的误区更正和理性回归

　　　　审判绩效指标评估体系的直接目的是要引导法院树立正确的司法政绩观，为上级法院指导、监督下级法院的审判工作提供科学依据，为正确把握审判形势，加强审判管理提供基础数据。既然如此，就不应用行政化的眼光来审视绩效评估指标的结果，不应把审判绩效管理当作法院管理的唯一手段，对其负载过多的功能。实际上，这又回到了“司法的去行政化”这一传统命题上来。关于这个问题，由于涉及司法体制改革，理论界已有不少研究探讨，本文不再赘述。但就法治的基本公理而言，司法机关若不能取得足够的独立性和权威性，便不足以实现真正的法治，仍是不争事实。因此，要使审判绩效管理回归应有的运作语境，一是必须树立既重视指标数据又不唯指标数据意识，切忌以行政手段下达指标基准数和进行达标考核；二是要明确评估体系的客观评价功能，为审判工作创造宽松的司法环境，剔除影响审判绩效指标评估体系健康运行的主观因素，实事求是地分析法院审判质量效率的现状，肯定成绩、发现差距，找出薄弱环节，有的放矢地加强审判工作，提高审判质效，才能真正使审判绩效管理发挥正面的作用，从而减少人为造成“立案难”的主观困局。

注释：

[①]如存在在起诉条件上当事人的认知与法官认知的差异，在案件事实层面上当事人与法院或法官之间的判断不一致等情况。

[②] “出嫁女”纠纷是指“出嫁女”要求拥有或恢复村民待遇，以享受集体经济组织的农村土地补偿分配、集体经济企业利润分配等引起的纠纷。

[③]2013年4月至5月，笔者所在的N市中级人民法院专门组成调研组，对所辖基层法院进行立案工作调研。从调研的情况来看，这一现象在N市法院普遍存在。此外，在其他学者的论述中，反映出各地法院也普遍采取这种“高阶化”的立案审查方式。

[④]所谓宏观政治，是指国家制度的安排、国家权力的运作等宏观的、中心化的权力结构和控制机制。衣俊卿：《论微观政治哲学的研究范式》，载《中国社会科学》2006年第6期，第24页。

[⑤]所谓微观政治，是指内在于所有社会活动和日常生活层面的弥散化的、微观化的权力结构和控制机制。同上注，第25页。

[⑥]高鸿均等：《法治：理念与制度》，中国政法大学出版社2002年版，第100页。

[⑦] [美]罗伯特•M•昂格尔：《知识与政治》，支振锋译，中国政法大学出版社2009年版，第130页。昂格尔认为，法律正义属于一种规定性的规则，而实体正义属于工具性规则。

[⑧]张卫平：《起诉难：一个中国问题的思索》，载《法学研究》2009年第6期，第73页。

([⑨]) 沈志先等：《法院管理》，法律出版社2013年版，第178页。

([⑩]) 表现为将适用于他国的法律原则和规范直接运用于我国。

([11]) 这种滞后性包括两个层面的含义：一是部分法律不能适应社会快速发展的需要，二是一些已经制定的法律、法规之间存在相互矛盾、冲突。