论文提要：

土地权属行政案件具有涉案当事人多、案情较为复杂、利益冲突明显等特征，审判结果的质量对社会影响大。近年来土地权属行政案件所占行政案件的比例一直较重，土地权属行政案件的审理成为关乎社会稳定的重要关注。依照行政诉讼法的明文规定，土地权属行政案件审理简单采取维持或者撤销的方式审结行政案件，虽符合法律规范明确规定，却常常难以通过行政审判达到案结事了的理想状态。按照现行司法解释的抽象指示，运用行政附带民事方式审理土地权属行政案件，企图通融两大诉讼程序的隔阂与僵硬，较为经济地提供救济途径，但在具体制度上面临能否以调解方式结案的立法空白以及理论困惑。实践中，某些人民法院在审理土地权属行政案件过程中尝试使用协调撤诉来办理结案，已经取得一定积极社会效果，但却缺乏法律规范明确的具体规则予以支持。土地权属行政案件的实际利益主体所终极追求的诉讼目的是土地权属争议的解决，使得该类案件审理可以采取调解的结案手段具有坚实社会基础；行政诉讼所追求有效化解行政争议之目标则为土地权属行政案件中运用调解方式结案提供法理依据。通过调解方式审结土地权属行政案件的审理机制需要构建具体的法律规则，确保真正实现案结事了。全文共9602字。

以下正文：

2013年最高人民法院在其工作报告明确指出，“（2013年）各级法院共审结一审行政案件13．6万件，同比上升5．1%。最高人民法院制定审理政府信息公开、农村集体土地等行政案件司法解释，就案件受理范围、举证责任及合法性审查标准等问题作出明确规定。积极探索行政争议实质性解决新途径，健全当事人诉权保护、非诉案件审查等长效机制，提高行政案件当事人服判息诉率。加强行政案件协调和解工作，统筹兼顾保障当事人合法权益与监督支持行政机关依法行政，对涉及土地征收、企业改制、社会保障等案件，努力通过协调和解方式化解矛盾。各级法院一审行政案件和解撤诉的6．5万件，占48%。”可见，和解撤诉在行政案件审理中具有重要位置，土地行政案件具有的涉案当事人多、案情较为复杂、利益冲突明显等特征，其审判的结果成为关乎社会稳定的重要关注。因此，探讨行政案件审结方式具有重要意义。

一、土地权属行政案件的概述

土地权属行政案件主要包括土地行政确认案件以及土地行政裁决案件：前者一般是指特定行政机关依职权或应申请，对土地权属进行甄别并予以认定而做出具体行政行为，公民、法人或其他组织不服而起诉所形成的行政案件；后者则是指公民、法人或其他组织不服由行政机关对民事主体之间发生的土地权属纠纷进行审查并做出裁决的具体行政行为，诉诸法院所形成的行政案件。土地权属行政案件审理离不开土地权属争议解决，核心涉及到土地权属纠纷。 

土地权属纠纷主要包括土地所有权和土地使用权纠纷。土地所有权是土地所有制在法律上的体现,是土地所有者依法对土地实行占有、使用、收益和依照法律做出处分并排除他人干涉的权利。土地使用权是指使用人依法对国家或集体所有的土地在法律允许的范围内享有占有、使用和收益及部分处分的权利。故土地权属纠纷是围绕土地所发生的权属争议。

谚语云“土地是财富之母”，土地作为一种重要的生产资料，在历代社会经济生活中发挥着重要作用，对维护社会稳定和促进经济持续发展具有极为重要的意义。由于土地属不可再生资源,土地利用率越来越高,土地利益价值越来越重要。因土地所有权和土地使用权争议日显突出,这些问题如果不能及时解决,会对经济发展和社会稳定带来不利影响。为了确保土地资源的有效管理和利用，近年来我国虽然相继制定颁布了一系列有关法律法规及相关司法解释，对土地权属的取得、使用、流转及纠纷解决等予以详细的规范。但是围绕土地权属的争议不仅未能杜绝，反有加剧的趋势。依照现行体制，土地权属争议常演变为行政案件，该类行政案件具有以下特征。

（一）涉案人员众多。

土地权属争议大部分是集体与集体之争，虽然作为当事人的集体数量不太多，可是每个集体包含诸多成员，少则几十上百，多则成千上万。作者所在单位近五年所受理的土地权属争议行政案件共有57件，其中33件的双方当事人为集体。这类案件涉及到集体的土地利益，涉案利益人员众多。

（二）案情较为复杂。

经济发展对土地的需求上升，包含惠农政策在内的政府某些决策直接刺激了有关主体对土地利益的诉求。尽管围绕土地权属发生争议的时间长短不一，绝大部分土地权属争议发生于上个世纪，例如有的从上世纪五十年代就开始，故土地权属争议历时久远。作者所在单位近五年所受理的该类行政案件中土地权属争议超过20年的案件共有37起。

由于以下几个历史原因，造成土地权属争议的发生并且解决困难：一是管理法制不健全，导致包含土地权属在内的有关管理有所失范。尤其是在《森林法》、《土地管理法》颁布前，土地管理使用多由行政领导口头批准，没有办理正式手续或手续过于简单，使得认定土地权属管理的资料不全。二是土地权属政策变化多，导致土地管理权属纷繁复杂。新中国成立后，土地权属政策历经了土改、合作化以及联产承包制等多变阶段，一定程度上造成土地权属管理混乱。三是有关人员的土地权属管理相关工作不规范，造成认定土地权属的资料不足或缺失。尤其是有的从事土地权属管理工作人员不重视土地权属资料的完善和保存，造成证实土地权属的资料部分或全部丢失。 

上述两大原因直接形成土地权属行政案件的案情复杂。

（三）所占比例较重。

     2009年11月中国法学会审判理论研究会行政审判理论专业委员会在海南海口所召开的成立大会暨“土地权益的司法保护”主题论坛指出“近年来，土地纠纷不断增多，土地行政案件数量居各类行政案件之首，而且解决纠纷的难度日益增大，已成为当前法院审理案件和化解矛盾的重点难点”，可见土地行政案件所占比例较重，成为行政审判的重要组成部分。笔者所在单位近五年情况如下：

   因此，一方面仅就数量而言土地行政案件成为行政案件的重要部分，另一方面结合审理难度分析可知土地行政案件成为行政案件的重要组成。土地权属行政案件在一定程度上成为行政审判工作的重心所在，也是行政审判体现工作法律效果与社会效果统一重要窗口。

二、 行政诉讼法有关规定在土地权属行政案件中作用的分析

（一）行政诉讼法有关规定

《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院正确及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”表明行政诉讼法赋予公民、法人或者其他组织以诉权，通过行政诉讼维护自身在土地权属行政处理中的合法权益。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第二款规定，“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”结合《中华人民共和国土地管理法》第十六条第三款规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”，公民、法人或其他组织可以就行政机关做出土地权属行政处理决定诉诸法院。

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解。”《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定，“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1.主要证据不足的；2.适用法律、法规错误的；3.违反法定程序的；⒋超越职权的；5.滥用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。”

可见，人民法院对于土地权属行政案件的审查不得以调解方式结案，而应依据行政法律规范主要做出如下处理结果：其一、土地权属行政处理决定合法，予以维持；其二，土地权属行政处理决定不合法，予以撤销或部分撤销；其三、行政机关未作出土地权属的行政处理决定，责令作出。

（二）作用分析

依据行政诉讼法第一条的规定，其立法目的是为法院审理行政案件提供保障，为行政相对人的权利救济提供渠道，促进行政机关依法行政。就土地权属行政案件而言，行政诉讼的立法预求难以实现。

1. 由于土地权属行政案件涉案人员众多与案情复杂，行政审判相对应更加贴近公正。人民法院常常运用大量司法资源以正确认定事实做出公正裁判，使得土地行政案件的审判所耗费的时间较长。在另一方面，审判实践中存在不少的被告在败诉后不愿再进行土地权属确认处理，或拖延做出土地权属确认处理。使当事人核心关注的土地权利长期悬而未决，有的甚至将矛盾推向法院，行政审判的法律效果与社会效果均受到质疑，不利于为法院审理行政案件提供保障。

2.土地权属行政案件不仅涉及土地行政管理的合法性，同时涉及平等主体之间的民事关系。行政诉讼法所要求的行政诉讼是审查被诉具体行政行为是否合法，行政审判的核心仅停留在审查确定土地权属的具体行政行为的是否合法的表层的问题上，对于当事人就土地权属发生的争议应置若罔顾，这就无法实现“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，从而未能实现行政相对人的权利救济提供渠道。此为其一。其二，即便人民法院经审理认定土地权属处理决定违法而予以撤销，有关行政机关就该土地权属重新做出处理决定。土地权属争议的当事人又要经历申请复议——一审诉讼——二审诉讼的煎熬，在很大程度上增加其成本而无助于问题的结决。所以，行政诉讼法所追求的“为行政相对人的权利救济提供渠道”难以实现。

3.按照行政法学基本原理，基于法的安定性考虑，行政行为具有效力先定特性，亦即一旦作出，该行政行为就被推定为合法有效，在未被有权机关依照法定程序确定违法并撤销前均视为合法有效，以此确保行政管理秩序。在土地行政权属案件，人民法院不会轻易地确认土地权属处理的行政行为违法并予以加以撤销。结合我国行政审判组织所面临的压力考虑，人民法院确认违法并撤销被告（尤其是县级人民政府）的情形并不多见。笔者所在单位近五年来所受理的土地权属行政案件共计29件，其中有13件判令被诉土地权属处理决定违法并撤销。

因此，结合土地权属行政案件审理实践，行政诉讼法关于行政案件不得以调解方式结案的明确要求，常常难以通过行政审判的达致案结事了的理想状态。换言之，从土地权属行政案件审理实践角度予以分析，行政诉讼法第五十条的规定显得较为僵硬，司法实践中需要进行有益尝试以真正体现行政诉讼法的精神实质。

三、土地权属行政案件审理实践舒解行政诉讼法规定的分析

在土地权属行政案件的行政审判实践中，人民法院进行了一定的探究，以舒解行政诉讼法第五十条的僵硬规定所造成的困境。

（一）概述

1.通过行政附带民事案件方式进行审结。

行政诉讼法颁布实施以后，最高人民法院于1991年5月29日通过的《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》（以下简称《若干意见》）。关于行政诉讼案件审结方式，《若干意见》固守行政诉讼法的规定。在该法实施仅10年之后，最高人民法院在1999年11月24日发布《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），出于对行政案件中涉及民事争议情形的审结方式关注，若干解释第六十一条规定“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”，这为土地权属行政案件审结采取行政附带民事案件方式提供了依据。

2. 通过协调撤诉方式进行审结。

协调撤诉也被称为和解撤诉，一般是指行政审判组织在审理行政案件过程中对有关诉讼参与人进行调解，促使达成和解结果，然后由原告或上诉人撤回告诉的方式审结行政案件。

2007年3月28日，时任最高人民法院常务副院长的曹建明同志在第五次全国行政审判工作会议闭幕式上说，在当前各种社会矛盾凸显的形势下，人民法院既要运用法律手段解决矛盾纠纷，又要大力弘扬“和为贵”的传统文化，树立和谐司法的理念，注重运用协调解决的方式化解行政争议。

2008年3月5日，最高人民法院《关于充分挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》（法【2008】125号）中明确提出“要妥善处理人民内部矛盾，促进‘官’民和谐。要认真执行《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，依法探索行政案件处理新机制，在查明事实、分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，建议由行政机关完善、改变违法或不当的行政行为，弥补行政相对人损失，允许行政相对人自愿撤诉，促进人民群众与行政机关的相互理解和信任。”

2011年8月7日，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十三条规定“在审理土地行政案件中，人民法院经当事人同意进行协调的期间，不计算在审理期限内。当事人不同意继续协商的，人民法院应当及时审理，并恢复计算审理期限”。

上述政策与司法解释，为通过协调撤诉方式审结土地权属行政案件提供了依据。

（二）对以行政附带民事案件方式审结土地权属行政案件的分析

行政附带民事案件与行政附带民事诉讼密切相关，行政附带民事诉讼简称行政附带民事，是指“人民法院在审理行政案件的同时，对与引起该行政案件的行政争议相关的民事纠纷一并审理的诉讼活动和诉讼关系的总称”。有学者指出，行政附带民事具有便于正确解决纠纷、解决行政诉讼与民事诉讼的程序冲突等优势。但是，该制度具有以下不足：

1.司法权与行政权的相互制约造成行政附带民事的理论基础略显不足。

依照传统政治学理论，国家权力被分为立法、司法以及行政三大部分且相互制约。近代以降（此为固定用法），行政权已经并正在膨胀成为无法忽视的社会现实。尽管如此，行政诉讼或相类似制度的建立运行表明司法权与行政权相互制约的客观存在。行政诉讼着力于通过司法审查监督行政权运行，但是必须保持必要的克制，形成司法审查权限有限的基本制度，尤其是对于行政权秉持专业优势予以自由裁判的领域。在土地权属行政案件中，行政机关依据有关法律规范授权，凭籍所掌握的材料而依照有关政策法规自由裁量地决定诉争土地权属的归属，具有一定的专业优势，人民法院囿于一定的智识缺乏无法完全代替行政机关做出判断，必须保持相应的克制。

2.诉讼目的迥异形成两大诉讼程序的隔阂。

尽管在宏观上行政诉讼与民事诉讼均具有解决纠纷的目的，但是两大诉讼程序诉讼目的的具体追求迥异。民事诉讼是通过司法程序审查平等主体之间的民事诉求，保护民事权益不受非法侵犯。而行政诉讼不仅具有保护行政相对人合法权益的意图，还有对行政权予以监督，实现国家权力制衡。在受案范围、主管法院、管辖要求、证据规则以及结案方式等诉讼程序设置方面隔阂较大。

3.立法的模糊造成无法真正经济解决纠纷。

考查有关立法，行政附带民事的法律规范与司法政策依据只有《若干解释》第六十一条，该法条只是就行政案件中所涉及民事争议的解决基本程序进行规范，过于抽象模糊，至于诉讼顺利开展所必需明确的诉讼管辖、诉讼时效、举证责任、判决方式以及执行等均告阙如。而土地行权属行政案件涉案人员众多且案情复杂，如果依靠模糊抽象的规则予以审理。会造成审理期限过长、审理结果难以保证质量以及诉讼主体一定程度无所适从等情形，将无端增加诉讼的成本，无法真正经济解决纠纷。

可见，在有关立法并未对行政附带民事诉讼加以明确规定前提下，《若干解释》第六十一条对于行政附带民事诉讼难以起着实际的规范作用；况且该条规定的确存在着许多不足之处亟待完善。

（三）对以协调撤诉方式审结土地权属行政案件的分析

协调撤诉方式审结行政案件因为致力于通过对民事争议部分达成和解方案而化解行政纠纷，也被成为和解撤诉机制。

1. 土地权属行政案件存在和解的客观可能。

一般行政案件双方所争诉的只是具体行政行为是否合法，从逻辑结构看应该不存在和解可能，亦即无法在合法与不合法之间达成折中方案，这或许是行政诉讼法第五十一条规定的法理依据。而土地权属行政案件是土地权属争议当事人对行政机关所做出的确权行政处理决定不服而向人民法院请求予以撤销所形成的，案件的表面为当事人双方对确权行政处理决定是否合法存在争议，实际上是原告与第三人所争诉的是系争土地的权属归属，只要对系争土地的权属处理存在异议，人民法院无论裁判维持或者撤销行政机关所做出的确权行政处理决定，土地权属争议的当事人均不会接受，故妥善解决系争土地的权属争议成为衡量行政案件审理质量的重要指标。而土地权属争议是完全可以通过协商和解进行解决的，亦即土地权属行政案件存在和解的客观可能。

2.符合行政诉讼妥善化解行政纠纷的价值追求。

按照行政诉讼法第一条的规定，行政诉讼构建目的包含为法院审理行政案件提供保障、为行政相对人的权利救济提供渠道以及促进行政机关依法行政，实现这些目的基本上有赖于通过行政审判妥善化解行政纠纷。

在土地权属行政案件中， 人民法院的审理是在尊重行政权的基础上，对土地权属处理决定的合法性进行审查，不能审查行政机关土地权属处理决定的合理性，也不能变更土地权属处理决定的内容。行政审判虽然撤销或者维持了表面上的土地权属处理决定，但不能直接确定土地权利的归属，更不能从根本上解决矛盾双方争议的实体问题。纵然责令判令撤销土地权属处理决定，行政机关常常重新走一遍程序，补充一些事实材料，通过不同的理由，作出相同或不同的处理结果。土地权属争议当事人不服，又要进行新一轮旷日持久的行政诉讼，他们之间的矛盾越积越深，长期得不到解决。

相反，在行政审判实践中，人民法院积极进行协调，促使土地权属争议当事人在合法自愿基础上达成和解方案，妥善解决了土地权属争议。那么随之而来的行政纠纷也就一并妥善化解。

3.案情比较复杂特征决定其最好调解撤诉审结。

如前所述，土地权属行政案件具有案情比较复杂的特征，人民法院难以代替行政机关做出系争土地权属的处理决定而保持必要的克制。由于多种原因，据以认定系争土地权属的资料不同程度缺失，造成土地权属真正状况往往难以准确认定。土地权属争议当事人也常常提供可在一定程度证明系争土地权属归其所有的部分证据材料而而全部材料，增加了案情的复杂程度。

面对这种情况，既然土地权属争议当事人均无法提供充足证据证实自己的诉请，在一定程度上表明当事人均应承当举证不能的一定不利后果。人民法院通过开展协调工作，促使当事人达成协议，有效解决土地权属争议，从而为妥善解决行政纠纷奠定基础。故土地权属行政案件案情比较复杂的特征决定其可以调解撤诉方式审结。

因而，可以通过调解撤诉方式审结土地权属行政案件。但是经仔细考查，有关调解撤诉方式审结土地权属行政案件的司法解释与司法政策仍然存在缺乏具体规则以有利于规范操作，需要探讨完善的问题。

4. 协调撤诉方式审结土地权属行政案件缺乏具体规则予以明确支持。

首先，最高人民法院《关于充分挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》所提出的方案追求的是“要妥善处理人民内部矛盾，促进‘官’民和谐”，具体手段为“在查明事实、分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，建议由行政机关完善、改变违法或不当的行政行为，弥补行政相对人损失，允许行政相对人自愿撤诉”。虽然间接蕴含协调撤诉的基本规则要求，但缺乏具体内容。

其次，曹建明同志在第五次全国行政审判工作会议闭幕式上的讲话表明了最高法院的政策导向，结合社会实践，提出“树立和谐司法的理念，注重运用协调解决的方式化解行政争议”，其核心在于司法理念的建立，为具体操作规则制定奠定基础。

第三，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十三条规定侧重于在审限方面对行政案件的协调撤诉进行了规范，而对如何开展协调撤诉的具体规则仍未进行细化。

在行政诉讼法第五十一条的明文规定面前，行政审判实践的协调撤诉尝试虽然业已被司法政策所首肯，却明显面临一定的尴尬，亟需建构完善机制。

四、土地权属行政案件审理的完善思考

（一）土地权属行政案件调解结案具有坚实的法理基础

 1. 土地权属行政案件调解结案不违背行政诉讼法的立法本意

行政诉讼法规定不适用调解审结行政案件的原因在于：其一是担心行政机关利用调解压制原告，损害原告的利益；其二是担心行政机关拿行政权力作交易，损害社会公共利益；其三被告是代表国家行使职权，没有处分其行政职权的权力。土地权属行政案件调解结案过程中，原告只有在其土地权属争议得到解决才会提出撤诉，故其利益基本不会受到损害；案件审理的实质争议是土地权属，审理结果与社会公共利益冲突不大；土地权属行政案件实质为解决民事纠纷当事人的纷争，被告行使行政职权仅为国家居间调处，只要民事纠纷得到解决，行政职权行使失去前提。所以，土地权属行政案件调解结案不违背行政诉讼法的立法本意。

2. 土地权属行政案件调解结案调解可实现诉讼经济。诉讼经济原则已成为现代社会诉讼活动的重要原则。诉讼效益一般被理解为诉讼活动应当评估有关主体的诉讼资源的使用并尽量减少诉讼资源的浪费。一方面，调解有利于节约司法资源。土地权属行政案件所涉及的土地权属争议历时久远，证据相对不足，查清事实需要花费巨大的司法资源，调解结案就可节约大量司法资源。另一方面，调解减少原告与第三人的诉讼资源投入。在土地权属行政案件实践中。双方围绕土地权属争议所掌握的证据互有优势但无法证实自己的观点，导致查清争议的事实成为极为困难的事情。在合法基础上双方自愿达成调解结案，可以减少原告与第三人的诉讼资源投入。

 3. 调解有利于取得良好的社会效果。调解有利于土地权属争议当事人息诉，能够实现土地权属纠纷的彻底解决，减少上诉、再审、申诉、缠诉等现象的发生。在平等自愿的基础上，通过法官的斡旋，促使土地权属争议双方当事人互谅互让，达成调解，使该争议不仅在法律上得以彻底解决，也在心理上得以真正消除。这为日后的案件顺利执行也奠定了良好的基础。

可见，土地权属行政案件调解结案具有坚实的法理基础。

（二）确立土地权属行政案件调解结案机制的基本途径

为实现社会实践所亟需的和谐司法理念，化解协调撤诉在行政诉讼法第五十一条面前的尴尬，构建土地权属行政案件调解结案机制，我们可以从以下入手：

    首先，修改行政诉讼法的有关规定。笔者同意这样的判断，“有人主张，在行诉法修改之前，先由最高人民法院制定协调和解（包括以协调和解结案）的司法解释，以为各级人民法院目前正在探索的行政案件处理新机制提供法律根据。笔者认为这样做是不妥的。司法解释如果可以修改法律的明文规定，那我们的国家就不是离法治国家越来越近，而是越来越远。”。行政诉讼法制定之初就围绕能否以调解方式结案存在较大争议。土地权属行政案件的争议核心是土地权属而非行政机关的权属处理决定，完全具有调解结案的空间。同时，也考虑到有些行政纠纷所争议的核心是行政处理决定的合法性，因此，在修改行政诉讼法时坚持行政案件不得以调解方式结案，同时增加一款“行政机关对平等主体之间的民事纠纷进行处理，公民、法人或其他组织不服而提起诉讼的，人民法院可依法调解结案”。这就为表面为行政案件、实际争议核心是民事纠纷的特殊行政案件的审结方式破除了立法障碍。

其次，制定司法解释。从价值角度看，司法解释就是最高司法机关结合国家立法的基本精神制定某项司法实践的具体运用规则。在行政诉讼法修改其关于行政案件“不得以调解方式结案”的僵化规定，特定行政案件能够以调解方式审结后，最高司法机关应当通过制定司法解释积极推动该项司法实践活动顺利开展。

        第三，鉴于中国实际国情，各地各级法院在理解涉及土地权属行政案件的审结可能会存在差别。国家立法一时难以顾及，而司法解释也会因为某些原因无法及时出台以满足实践，最高司法机关可以通过公布典型案例方式对各地各级法院进行指导。

参考文献：

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 姜明安；《“协调和解”：还需完善法律依据》，载2007年4月4 日《法制日报》第3版

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