【内容摘要】人民法院的民事诉讼调解工作近些年取得了非常辉煌的成果，不仅提升了法院的形象、提升了司法效率，也确实有效的解决有一大批群体性、社会性的矛盾纠纷的解决，为社会营造了良好的司法氛围。诉讼调解无疑已经成为了法院化解社会矛盾的最重要的手段之一。但诉讼调解工作远远没有达到完美的程度，在司法实践中确实也出现了一些问题，例如有些调解的效率不够高、效果不够好；部分调解案件进入再审、执行程序等等。如何尽量避免这些问题的发生，充分发挥诉讼调解的优势是本次调研的重点所在。我们通过对部分基层法院诉讼调解情况的调查、向法官发放问卷、对具体案件进行研究等方式，对近些年法法院调解工作中存在的问题进行了归纳、分类和 总结，并提出了对内建立科学完善的案件调解质量评估体系、对外加强与党委政府联系真正建立“大调解”格局两个方面进一步做好民事诉讼调解工作的建议。全文共21477字。

【关键词】诉讼调解  调解优先  调判结合  调解的效果、效率

前  言

（一）调研的背景和目的 

法院调解制度是我国民事诉讼中最具中国特色的一项制度，在目前我国大力提倡构建社会主义和谐社会的新形势下，民事诉讼调解的价值进一步凸显。最高人民法院确定的“调解优先、调判结合”的审判工作原则以其特有的优势，在化解矛盾纠纷、促成案结事了方面起到了非常重要的作用。各地法院对民事调解的优势、经验都做了很多的总结和研究，然而在司法实践中，由于一些法院和法官对开展民事调解工作存在理解上偏差或具体运用上处理不当，使得调解工作在一定程度上偏离了正确定位和运行轨道,也出现了很多调解权被滥用、错用的情况，甚至一些法院为了完成工作指标任务，追求高调解率而出现强迫调解、以拖促调、以压促调甚至“错调”的问题，以至于案件出现调而不结，调却不能执的现象，在一定程度上偏离了开展调解工作的初衷和目的。每个事物的发展既有其积极的一面，也有消极的一面，工作也是在不断的改革发展中进步的，民事调解工作开展了这么多年，是不是现行的民事案件调解工作模式已经不能完全适应当前民事审判工作新形势的需要？如何进一步提高调解的效率，最大程度的杜绝调解错案的发生？如何科学合理地对调解工作进行量化考核才能充分调动干警调解工作积极性？带着这些问题和思考，我们回过头来再对该项工作进行客观、理性的调研，找到调解工作在运行管理模式上缺陷和不足，不断修改完善，从而使调解工作在构建和谐社会、化解矛盾、解决纠纷中能发挥其最大的功效，这与研究调解的优势、经验、做法有着同等重要的作用。

（二）调研对象的选择

我们本次调研对象主要分为三个范畴，第一个范畴是对法院的调研。除了对广西区内的部分法院进行广泛调研之外，课题组还有针对性的选择了三个法院进行了深入、细致的调研。那坡县法院位于百色老、少、边、穷地区，虽然所在地区经济相对落后，但该院调解工作却走在全区前列，每年调解率均位于全区各基层法院前两名，还多次受到上级领导的表扬和肯定；海城区位于北海市中心，是北海最大的一个城区，属于北部湾沿海经济发展较快地区，调解工作相对处在中等水平；宾阳县法院是广西首府南宁市下辖较大的一个县，经济较发达、人口较多，调解工作处于中等偏下水平。这三个法院开展调解工作特点鲜明，互有长短，课题组特别选取它们作为针对性的调研对象是力求调研的结果更具有代表性。第二个范畴是对法官的调研，课题组共对广西区内各级法院的部分法官发放了共计324张调查问卷，其中收回有效问卷278份，这其中有长期在民事审判一线工作的资深法官，有刚参加工作的年轻法官，有已经步入领导岗位的院长、庭长等，课题组希望通过对不同级别、不同工作经历的法官进行调查，了解他们从事具体调解工作中的经验、遇到的问题困难和自己对如何做好调解工作的思考等。第三个范畴是对具体案件的调研。对于本课题，课题组认为有几类案件值得研究：第一类是进入再审的调解案件、第二类是调解进入执行程序的案件。上述两类案件无论什么原因，起码没有做到案结事了。另外还有撤诉后再次起诉、离婚纠纷调解和好后一方再次起诉等相关案件。此外，课题组还对广西法院系统近三年在案件质量评查中发现的调解案件存在的质量上的问题逐案分析，查找在开展调解工作可能存在的问题，以此起到教育、提醒的作用。

（三）调研过程与方法

1、调研、写作过程

2010年5月，宾阳县法院把本课题列为该院2010年重点调研课题，由曾祥桐院长担任亲自课题组领导，组织该院业务骨干组成课题组。课题组首先撰写了初步调研提纲，分析研究了调查对象、调研方法，并精心设计了调查问卷，在院党组和南宁市中院研究室领导的大力支持帮助下，前期调查工作长达半年时间，每一位成员尽自己最大能力、利用多种渠道分别在广西区内各个基层法院收集进入再审、执行程序的调解案，并在收集案例的同时发放调查问卷。案例及问卷收集回来后进行细致的归类、分析。在2010年11月召开的南宁市2010年调研课题论证会上，该课题以其构题新颖、思路清晰得到与会领导和专家普遍认可，确定为重点课题法院。12月3日至25日，课题组分赴北海市海城区法院、百色市那坡县法院和本院进行了实地调研，分别在三个法院的召开了座谈会，与当地民事审判一线的干警进行了深入的交流，随后课题组召开课题撰写论证会，确定了执笔人，并进一步修改完善课题撰写思路、指导精神及具体方式。1月初完成了初稿，后再经过6轮修改，最终于2011年3月形成了最终的调研报告。

2、调研方法

本文主要采取的是综合调研法，即运用多种调研方法，希望从多个角度来对问题进行全面的研究，得出科学的结论。具体来说主要有以下几种调研方法：a、数据分析法。主要是对三地法院调解工作的部分统计情况进行分析。对于有司法统计数据的直接调取，对于没有司法统计数据的，本着客观、科学的原则进行自我统计。b、比较研究法。找到各地法院调解共同之处及特别之处，旨在为大家存在共性的问题提供解决之路，对不同的经验、做法，值得借鉴的借鉴，需要摒弃的摒弃。c、案例分析法。通过对个案的调查分析，弄清其特点及其形成过程，找到这些案件形成的共性、存在的共同问题并进行分类、归纳、分析。d、问卷调查法。首先调查问卷力求科学、系统、针对性强，然后有选择性地对不同年龄、不同工作年限且都从事过民商事审判工作的法官进行问卷调查，通过对回收的问卷进行比较、归纳，从而确保调查的内容更具全面性和普遍性。

一、三地法院三年来开展民事调解工作的基本情况

如前文所述，课题组分别选取那坡、海城区和宾阳县法院作为调研对象可以较全面的代表大部分基层法院调解工作的大致情况。

（一） 三地法院近年来开展调解工作的基本情况

那坡县法院近三年来开展调解的基本情况

表一   那坡县法院近三年来诉讼调解基本情况统计

海城区法院近三年来调解工作开展的基本情况

表二   海城区法院近三年来诉讼调解基本情况统计

宾阳县法院近三年来调解工作开展的基本情况

表三   宾阳县法院近三年来诉讼调解基本情况统计

从上表可以看出，近三年来三地法院调撤率从整体上呈现出稳步上升趋势，并且基本保持在60%以上的高位运行。这表明各地法院对调解工作都比较重视，从调撤率这个层面上来说，均取得了比较好的成绩。就这三个法院而言，海城区法院与宾阳县法院受案数相对较多，调撤率也相差不多，但远远落后于那坡县法院。就地级市的范围而言，2010年，百色市两级法院的调撤率也明显高于北海市和南宁市。这说明了广西各个地区法院间调解工作处于参差不齐的状态。

那坡县法院近三年调撤率达到近九成，2010年更是达到了96.99%，也就是2010年全院民商事案件只有29件是没有调解成功的，据了解，这29件案件中有27件是公告送达案件，真正意义上没有调解成功的只有2件。这是一个惊人的数据，也可以说是一个可喜的成就。课题组认为，那坡县法院的调解工作可以代表少数调解工作较优秀的法院，而海城区法院和宾阳县法院与之相比虽然存在着很大的差距，但是在广西法院系统中处于中游的水平。课题组认为这两个法院可以代表目前广西绝大部分法院调解工作的状况。

（二） 三地法院调解工作运行的基本机制及流程

那坡县法院运用了“大调解”的机制的理念，利用多种形式、借助多种力量进行调解，推行“全流程式调解”，将调解工作贯穿于整个案件审理始终，尤其是对立案时的调解特别重视。而海城区法院与宾阳法院在民事审判工作中也十分注重深入贯彻“调解优先”的原则，把调解作为民事审判工作的重点，注重各个阶段的调解。对于调解的先进经验与做法正在积极的学习和探索。

1、立案前调解。那坡县法院在法院一楼设立了“人民调解工作室”，由司法局聘任资深人民调解员进行接待。对于案情简单，争议不大的案件，经得当事人同意后先经人民调解。调解成功的，以人民调解组织名义出具人民调解书，在《人民调解法》实施之后，对确实需要司法确认的立刻进行司法确认。调解不成功的，再由法院审查立案。此做法对于分流案件、缓和矛盾有着重要的意义，为以后的诉讼调解工作打下了坚实的基础。

海城区法院和宾阳县法院也设有“人民调解工作室”，但是工作室并没有常驻的人民调解员，人民调解员只是偶尔的来进行人民调解的工作，立案前的调解主要由法官完成，对于不需要立案或者可以由法官当场进行调解的案件不进入审判程序。但由于立案法官精力有限，再加上法官对没有立案的案件进行调解还是有所顾忌，因此效果不佳，部分可以在立案前就解决的纠纷进入审判程序，增加了法院的工作量，降低了解决纠纷的效率。

2、立案、送达时调解。那坡县法院立案后，可以立即联系到被告的，由立案庭的法官当天组织双方进行调解，通过释法析理，争取促成调解。不能立即联系被告的，由立案庭送达组法官在送达时对被告进行调解，被告同意调解或有调解意愿的，由立案庭法官组织双方进行调解，不能调解成功的再转到审判业务庭。由于他们对立案调解的重视，在这一环节调解成功的占到调解案件总数的70%左右。所以那坡县法院立案庭的法官数量较多，占到法官总数的25%以上，并且大多都是由调解经验丰富的法官构成。

海城区法院和宾阳县法院也均非常重视立案前后的调解工作，但是期望值与强度均与那坡县法院有着一定差距。两法院均采用比较严格的“立审分离”模式，送达多是由书记员或法警完成，由于他们对案情缺乏了解，审判工作经验也不足，在送达时很难调解成功。虽然送达时随附调解建议书一并送达当事人，调解建议书中释明法律，建议当事人选择调解的途径解决纷争，但是实际上收效甚微。立案调解多是象征性的调解，一旦调解不成案件立即移送审判庭。

3、庭前、庭中调解。那坡县法院转入业务庭的案件都是调解难度较大的案件，在开庭之前先由主办法官分别做双方工作，争取让双方达成调解意向。同时在开庭时该院尽可能的安排人民陪审员参与审理，让陪审员通过开庭了解案情，同时也通过对争议焦点、举证责任、事实及法律见解的确定与释明，让双方当事人对案件的审理结果有着一定的研断和预判。庭后人民陪审员仍然是案件调解主要力量，通过陪审员的特殊身份尽量争取当事人息诉达成调解协议。该院有20%的案件在这一环节中调解成功。

庭前、庭中调解这个环节是海城区法院与宾阳县法院做得最好的地方，约有60%以上的案件都是在这个环节调解成功。两地法院均要求主办法官在开庭前主动联系当事人进行调解，调解不成的也能起到缓和当事人情绪的效果。庭审是双方“面对面”的最佳时机，这时双方当事人都在场时有利于调解工作的进行。开庭审理后主办法官会引导双方当事人进行调解，通过释法析理后，大部分案情简单、当事人矛盾不深的案件都是可以调解成功的。这里我们需要注意的是两法院适用简易程序审理案件较多，人民陪审员参审的案件较少。两法院从事民事审判工作的法官相当一部分是刚取得法官资格不久的年轻法官，而且由于公务员招录机制，很多年轻法官都不是本地人，不能用当地语言与当事人进行交流，因此多多少少在进行调解时让当事人产生距离。

4、庭后调解。那坡县法院经过上述几个环节，只剩下最后10%的“骨头”案件，对于这些案件，他们采取了用尽内部力量和借助外部力量的方法攻克。开庭后法官还要积极地做双方的调解工作，但这个阶段的调解工作更多的是注重调动社会的力量。他们不仅鼓励人民陪审员自行调解，还让基层民调组织、族老、社会中有威望的人士及相关专业机构等积极参与，对于调解成功的给相应奖金，大大调动社会力量参与调解的积极性，也提高了调解的成功率。

相比之下海城区法院和宾阳县法院的激励机制就少一些。两院也要求法官在庭后仍然要尽最大努力去促成调解，但是一方面由于两地经济较发达，案多人少的矛盾较突出，法官办案强度与压力相对较大；另一方面缺乏有效的激励机制，庭后调解的力度完全取决与法官的责任意识。一般主办法官都在庭后、判前再做一下当事人的工作，如果不行就会判决了，只有个别的法官能以“不调解成功誓不罢休”的态度做到耐心调解。

（三） 三地法院调解工作中的经验与做法

1、那坡县法院的特殊经验与做法

除了上文中提到的建立人民调解工作室、重视立案、送达调解等做法之外，那坡县法院对于提高调解工作水平的一些特殊做法也很值得我们关注。

（1）注重法院公平、正义形象的宣传。该县是一个较偏远地区的小县，当地群众普遍文化素质不高，对法律了解甚少，接受新知识能力较弱。因此是否相信法院、是否信任法官在某种程度上成了调解能否成功的关键。因此那坡县法院将对法院形象的宣传作为其工作的重点。一方面是注意对法院正面形象的宣传，通俗的说就是让老百姓觉得法院是最讲理的地方，事情到了法院，一定可以给他们最公正的处理。另一方面加强对法官个人的宣传，使得法院里出了几个当地“名法官”，增加了群众对法官的尊重与信任。

（2）内部调解激励考评机制多,干警积极性高。那坡县法院内部建立了针对法官个人调解绩效的专门考评机制，考评内容包括调解数、调解率、撤诉数、撤诉率等。值得我们注意的是那坡县法院还设立了包括当庭调解履行率、自动履行率、再审案件一案否决等与调解效果有关的指标。奖励面广，奖项分为一、二、三等奖，从事民商事审判的一线法官中有50%都可以得到奖励，只是奖励的程度不同。另设调解能手奖、重大案件调解奖、调解模范奖等单独奖项。既包括精神方面的奖励，又包括物质方面的奖励，从而充分有效地调动了法官调解的积极性。

（3）党委、政府的十分支持调解工作。课题组在那坡县法院调研时发现，为了调动法院以外的其他部门和人员积极参与案件调解，该县政府每年都下拨八万元左右调解工作专项经费，用于鼓励和调动相关人员的参与调解工作积极性。对工作成绩突出的个人，不仅有精神奖励，还有相应的物质奖励。如人民调解室的调解员每调解成功一个案子可以得到20元的调解补助，人民陪审员每调解成功一个案件可以得到50元的调解补助，村委会干部、社区工作人员、专业人员等协助调解的人员也可以得到相应的补助。这种重物质激励的做法是否妥当当然值得商榷，但是从那坡县法院近三年的实施情况来看，就调动相关人员协助法院调解的积极性、提高法院调解率、妥善解决社会矛盾等方面起到了非常明显的效果。

（4）重视调结案件的履行。由于该院将当庭调解履行率、调解自动履行率作为法官个人业绩的考核指标，因此主办法官普遍比较重视调解后的履行情况，在达成调解协议后，能够当庭履行的尽量当庭履行，不能当庭履行的，主办法官随时关注敦促当事人履行自己的义务，对于履行过程中出现的困难及新的情况尽量给予排除和处理，确保当事人可以实现自己的权利。

2、海城区法院和宾阳县法院的经验与做法

虽然海城区法院和宾阳县法院的调解工作效果比那坡县法院有一定差距，但是那坡县法院处于偏远地区，案件相对简单，民风相对淳朴，从客观上来说案件的难度比海城区法院和宾阳县法院要小一些，针对这种情况，海城区法院和宾阳县法院在调解工作中有着一些区别于那坡县法院的经验与做法，课题组认为这也是我们大部分基层法院普遍的经验与做法。

（1）重视领导逐级参与调解机制。对于一些重点案件、群体性案件，主办法官调解不了的，由庭领导参与调解，庭领导还是解决不了的，由院领导参与调解。这样一级一级的调解不仅让当事人感到法院对案件的重视和调解的诚意，更能充分发挥领导的能力及所掌握的社会资源对调解的促进作用。以宾阳县法院为例，2010年，庭领导参与调解成功案件127起，院领导参与调解成功案件56起。

（2）注重借助律师作为调解力量。其中比较重要的就是借助代理律师的力量。与那坡县法院不同的是两法院受理的民事案件中大部分是有律师进行代理的。律师一方面可能成为调解的阻碍，因为就一般情况来说，调解结案和判决结案的代理费用是不同的，律师往往不愿意接受调解。但是从另一方面说，律师对案件的审理结果较当事人来说会有一个比较合理的预期，这样做通律师的工作，再由律师去做当事人的工作就会容易许多。充分发挥代理人在调解中的作用已经成为很多基层法院提高调解率的普遍经验。

（3）强调对先进调解经验学习和对调解方式、方法的创新。海城区法院和宾阳县法院每年都把调解作为本院重点调研和学习的重点内容，以海城区法院为例，仅2010年，该院内部关于调解的论文、调研、总结等文章就高达48篇，其中既包括调解的优越性、必要性等理论方面的研究，又包括具体的调解方式、调解方法等实际操作层面的研究。另外两地法院还根据自身的特点对调解工作机制进行着不断的创新。如宾阳县法院就准备与宾阳县交警大队联合成立宾阳县法院驻交警调解室，专门处理交赔案件。

二、对基层法院近年来调解工作的基本评估

（一）深刻贯彻落实“调解优先”的民事审判原则。调解从建国以来一直就是我国解决纠纷的重要手段，但在上世纪八、九十年代“强化判决”的思想浪潮中，调解工作一度被忽视。新世纪以来最高法又将“调解优先、调判结合”作为人民法院民事审判工作的重要指导性原则，因此各地法院均加强了对社会主义法治理念、调解优越性、司法局限性等理论的研究与学习，及时纠正了“轻调解、重判决”的思想，真正认识到调解作为一项符合我国实际国情的化解社会矛盾的重要手段，在构建和谐社会中所发挥的重要作用。各地法院无一例外的将调撤率作为了评价法院工作成绩的重要标准，并将案件调解率与法官的工作业绩挂钩，设立了诸如调解能手、调解先进等荣誉奖项。在理论、调研工作方面，也都把调解作为重点对象进行研究，出现了一大批关于调解的理论研究成果，这些理论研究成果纷纷转化成为了推动我们调解工作的强大动力。各地法院之间、同院的法官之间也形成了调解工作之间相互竞争、相互学习的良性氛围。总之，“调解优先”的民事审判工作原则在各地法院均得到了较好的落实。就广西法院而言, 2010年全区一审民商事案件调撤率是64.92%，略低于全国平均水平（全国平均数是65.29%）。全区法院一审息诉率、案件自动履行率等衡量调解质量的几个重要指标不是很理想。这说明，调解化解矛盾、解决纠纷、实现案结事了的作用在广西仍然有很大的发挥空间。

（二）调解已经成为法院化解社会矛盾的重要手段。我国五千年“和为贵”的文化传统，使调解制度有着深厚的文化底蕴和民众基础，相对于“冰冷”的判决而言，人民群众也更能接受调解这种比较缓和的纠纷解决方式。就实际情况来看，全国各地基层法院民事调撤率绝大多数都在半数以上，有的甚至接近100%，调解无疑已经成为人民法院化解社会矛盾纠纷最重要的手段。大量的数字、实例让我们更加坚定了调解是最符合我国国情的纠纷解决方式这一信念，而且可以预计在相当长的一段时间内，调解仍将是法院化解矛盾纠纷的重要手段。

（三）为一些群体性、法律规定不明确和相冲突的案件提供最佳的解决办法。群体性纠纷、社会性纠纷是化解社会矛盾的关键所在，这些矛盾不能得到妥善的解决，将成为社会不稳定的潜在因素。如果这些案件采取判决的方式处理，有可能激化当事人心中的怨气，案结事也不了结。还有一些法律规定不明确甚至法律与其他法规和政策相冲突，判决那一方赢对方都不服的案件，调解无疑是解决上述问题的最佳办法。如某法院审理的A公司与28名劳动者劳动争议系列案，是因烟草行业依按国家政策进行企业体制改革所致。蓝某等28人不服从烟草行业企业改制的安置（安置到B烟叶复烤公司），而被A公司解除了劳动关系，双方为此发生了纠纷。经过了仲裁、一审、二审，历时5年均不能息诉，双方的矛盾激化到了不可调和的地步。该28人数十次地写信或组织多人到中央、自治区相关部门上访。由于我国法制发展与社会、经济发展不平衡，导致了这些案件很难从法律的角度去考量，无论怎样的判决均无法取到良好的社会效果：如果判决蓝某等28人败诉，这28个50岁上下的有着几十年工龄的内退职工，就要为企业的改制付出代价和买单，成为社会上生活无着落的无依无靠的人员；如果判该28人胜诉，就等于否定了烟草行业的改制，涉及到广西已服从安置的一千多职工和烟草行业的稳定。最终在该院领导及相关人员长达一年多的不懈努力下，双方当事人最终达成了调解协议：这28名工人同意接受重新安置到B公司的方案，并与B公司签订了劳动合同;A公司补偿给该28名职工总计292.09万元补偿。

（四）司法效率得到了大幅提高。一方面调解为双方当事人提供了一个以情感人的谈判空间，使双方在互谅互让的基础上达成调解协议，同时让双方当事人减少了收集证据，举证、质证等许多麻烦，减轻了当事人的诉累。另一方面调解避免了冗长的法律程序，调解又不能上诉，从而减轻了基层法院法官的工作量和上级法院案件的压力，从而降低了法院的司法成本。在节约有形的诉讼和审判资源的前提下，亦取得了无形的社会效果。

（五）为社会稳定和发展营造了和谐的氛围。构建和谐社会是我国近期的政治主题，而权力结构中司法的特定地位使得任何政治形势的要求都会直接在司法领域中得到反映，也必须得以反映。一方面调解解决了部分由于司法的局限性而不能解决的问题，很多个案得到了公平、公正的处理，在客观上维护了社会的稳定；另一方面由于传统文化的影响，广大人民群众对调解的认可程度很高，法院调撤率的上升使得法院公正司法、为民服务的形象也一步步的深入人心，这些都为社会的稳定与发展打下了坚实的基础。

总体而言，近年来各地法院的诉讼调解工作有着巨大的成效，取得了良好的社会效果与政治效果。调解工作的成果在构建和谐社会、维护社会稳定、妥善化解社会矛盾、提升法院形象等多个方面均得到了全面的体现，调解已经不单纯是一种纠纷解决的方式，而已经上升为具有鲜明的政治性意义，某种程度上调解成为了人民法院在新时期的名片。

三、近些年基层法院调解工作存在的问题

虽然调解工作取得了巨大的成就，但是在开展调解工作中，不可避免的也存在着许多的问题。我们应当正视这些问题，解决这些问题，才能更好的发挥调解的作用。

（一）案件质量存在的问题

对于这一问题，课题组以近三年来广西各级法院调解进入再审程序的案件和案件质量评查中发现的问题案件作为分析蓝本。前者共收集到47个案例，多为提起再审的案件，改判率为100%。后者的调查基数为124件。

课题组通过调研，发现存在的主要问题有：

1、调解书制作格式不规范。调解案件最大的质量问题就是调解书对案件事实及调解协议内容缺乏最基本的审查。多数案件没有写查明的事实部分，甚至有些案件在列明当事人基本情况和诉讼的基本过程后，直接就到“双方当事人在本院主持调解下自愿达成以下协议”，连原告的诉讼请求是什么都没有写，让人看着调解书一头雾水。具体情况如下图:

表四    被调查案件是否记载案件事实情况表

从上面的数据我们可以清晰的看出，调解书不写查明事实已经是法院制作调解书的通病。不写查明事实的一个重要原因是对案件的事实根本没有去查明。很多人认为如果双方当事人一来起诉之后就能够自动达成和解协议是最好的结果，不费任何力气案件就结了，还提高了调撤率，何乐而不为？所以对于这类案件不要说是严格审查调解协议，就算是一眼就能看出有些问题也不愿意“追究”了。对事实的审查也是如此，既然双方都已经自认了，还有什么好审查的。但“自认规则”本身在学理界就存在着巨大的争议，而对调解的标的物是否属于当事人、标的物上有无他项权利、标的物是否是法律禁止随意变动的、双方是否存在恶意串通损害国家、公共、他人利益的情况甚至调解协议内容本身是否合法等情况一概不予审查，这正是实践中“错调”的根本原因。

2、有部分调解结案的案件进入再审程序

在调研的三个法院中，只有海城区法院每年都有4-6件调解案件进入再审程序，具体情况如下图所示:

     海城区法院近四年调解案件进入再审程序一览

进入再审程序的案件，肯定是没有案结事了的，但是相对于调解案件的总数来说，进入再审的调解案件的比例是非常低的，可以说在合理的范围之内。但是即使只有一个案件，我们也可以从中总结经验、避免该情况的发生。同时课题组还通过近三个来广西47个调解进入再审案件的逐件分析，发现发生“错调”的原因主要有以下几个：

（1）双方当事人在调解协议中处分案外人的财产或调解标的有瑕疵。如马某与张某等三人房屋继承一案，原审调解确认“南宁市华强路150号房屋所有权由张某、马某、严大、严二共同所有。”再审认为“当事人隐瞒了将诉争房屋出卖给陈某斌的事实，在调解时处分了第三人的财产”，故撤销了原审调解书。又如原告A社诉被告A公司土地承包经营营权侵权纠纷案。在2007年7月20日,经调解双方达成协议,被告A公司定于当年8月20日前付给原告土地补偿费1005574.5元。调解履行期限届满后,原告申请执行,在执行过程中,案外人B社、C社、D社向法院提出执行异议，认为原被告争议的土地该三社享有承包经营权，要求撤销原调解。再审认为双方诉争的土地权属仍存在争议，在人民政府没有对土地权属进行确认前，不属于人民法院受案范围，遂裁定撤销该调解书，对该案进行再审，裁定驳回原告的起诉。

（2）双方当事人恶意串通，制造假案，虚构债权，在法院达成调解协议与他人争夺财产或参与财产分配，损害他人利益。如何某与龙某、庞某民间借贷纠纷一案，原审原告庞某和原审被告龙某在原审中达成调解协议，确认龙某欠庞某50万元，并以龙某的两辆小轿车抵债。案外人何某申诉称其对该两辆小轿车享有抵押权。再审查明“庞某主张2006年3月28日出借50万给龙某，没有证据证实，本院不予采信”，故撤销原审调解书。该类案件还有一种情况，就是双方恶意串通，以本案调解书的内容作为另一个案件的证据来对抗他人权利。如北海市A公司与广西B公司建设工程合同纠纷再审一案，双方达成调解协议，由B公司赔偿因B公司委托的C公司检测错误而造成的公司A损失190余万元。达成调解协议后B公司立即以该调解书作为证据起诉C公司，要求C公司赔偿这190余万元的损失。再审查明，本案是挂靠A公司的工头覃某刻公章，以A公司的名义“冒名起诉”，并在诉讼中与B公司的代理人周某串通达成的调解协议，协议达成后也一直没有实际履行，目的就是以调解书为证据起诉C公司。此类案件在进入再审的调解案中尤为多见，一般是在执行阶段或者有案外人申诉时才会被发现，很多案件已经造成了不可挽回的严重后果。

（3）错误处分不应当处分的权利。当事人达成的调解协议内容可谓五花八门，除了实物之外，各种权利也经常成为调解的标的物，但是有些权利的处分是受到限制的，如股权或合伙经营权，很多企业的公司章程或合伙协议中明确了股权或合伙经营权的转让是受到限制的甚至是禁止转让的；有些权利的取得需要相关部门的批准，私人之间的转让是没有效力的，如医疗经营权、教育经营权等。如蓝某与某小学借款纠纷一案，双方达成调解协议，某小学以其教育经营权抵债，但接受转让一方根本没有相应的经营资质。错误处分权利的后果会使得调解协议无效而进入再审，如果能够执行回转还好，如果权利被再次甚至多次转让，其他人出于对法院确认的调解协议的信任而取得权利，如果执行回转势必会损害善意第三人的利益甚至损害正常的市场秩序。另外法院对错误确认调解协议给他人造成的损失需要承担怎样的责任也是一个值得探讨的问题。

以上案件各自所占的比例如图所示：

从上面的图标中我们可以清楚的看出，调解协议处分了案外人的财产与制造假案、虚构债权是调解“错案”最重要的原因，归根结底，其实都是一些当事人利用法院的调解去达到损害国家、集体、第三人利益的目的，而没有对事实进行审查，是造成这类案件的根本原因。

（二）调解的效率、效果上存在的问题

调解较之判决最大的一个好处就是能够妥善的化解社会矛盾，实现案结事了。可是通过本次调研课题组发现，目前有一些调解的案件并没有达到上述目标。

1、相当部分调解案件进入强制执行程序

就该问题课题组在三个法院进行了详细的调研，具体情况如下表所示：

表五  那坡县法院近三年调解案件自动履行及进入执行程序情况调查表

表六 海城区法院近三年调解案件自动履行及进入执行程序情况调查表

表七 宾阳县法院近三年调解案件自动履行及进入执行程序情况调查表

从表五到表七中反映出的情况我们可以看出，除了那坡县法院调解自动履行率较高之外，宾阳县法院次之在80%左右，海城区法院较低在30%左右。但宾阳县法院调解进入执行程序的平均占到了18%的比例，海城区法院也有近14%的比例的调解案件进入执行程序。同时从上述表中还反映，调解进入执行程序的案件约60.8%又能在执行阶段达成和解协议并履行完毕。既然审理阶段双方已经调解为何不履行，进入强制执行程序后又再次和解后才有大部分能履行？为了弄清这些问题，在发给法官的调查问卷中专门有一项是“你认为调解协议不能自动履行的原因”。大家认为调解协议不能自动履行的原因主要有以下几个：

a：一方当事人确实不具备履行能力（100%）；

b：当事人具备履行能力，但是怠于履行义务的（100%）；

c：当事人寄希望于执行和解，减少实际履行的债务（93%）；

D：其他原因（71%）

所有的法官都认为不自动履行调解协议的案件当事人存在无能力履行和怠于履行义务的情况。那么有两个问题就出来了：第一，为何当事人明知其无能力履行还要和对方达成调解协议呢？第二,是自己自愿达成的协议，为何不愿意去履行呢？我们认为对于第一个问题，主要是当事人方面主观上的问题，我们暂时不宜于去干预。但对于怠于履行协议的，课题组认为原因主要有两方面：一方面是法官为追求调解率不注重调解的质量和效果，调解协议没有真正表达双方当事人的意愿；另一方面不排除当事人钻法律空子，通过多次在案件审理阶段的调解和执行阶段的和解达到减少其实际履行义务的目的。

2、调解的运用不当出现是非观模糊

在审判实践中我们发现有些当事人尤其是商事案件的当事人在从事民事行为中存在重大恶意，严重违反诚信原则甚至公序良俗，但是他们利用法院“调解优先”的指导思想，寄希望于法院的调解来减轻自身的责任。如一起非常简单的合同纠纷，B方违约，违约金已经在合同中限定清楚是20万元，但在法官利用各种调解技巧“作通”A方的工作之下，以15万元调解结案。这样的司法结果会给当事人一种强烈的暗示：如果我违约了，法院一定会帮助我减少损失，而这种减少损失的程度某种意义上取决与法官调解的“技巧”与“能力”。这样不仅会威胁到市场经济的良性运行，严重的甚至会破坏整个社会诚信体系的建设。司法的功能不仅在于解决具体的纠纷，还有判断是非、引导社会正义理念的责任，通过解决具体的纠纷来规制和规范社会主体的行为，从而实现和推进法治，并获得秩序。勉强让当事人接受调解不但不利于培养人们对法律威严性的追求，反而会使已经有法律信仰但不坚定的那部分人放弃其法律信仰，使“法律无用论”得以滋生。常此以往，会使得公民是非观念淡化，甚至会给整个社会的公平、正义理念造成严重的伤害。

3、调解成为部分案件久拖不结的理由

根据问卷调查统计，法官们普遍认为有一半以上的案件调解比判决更加困难，需要花费更多的时间和精力。而课题组在对评查的案件调研中也发现，以调解为由延长审限的情况非常普遍，调解甚至成为超审限的一个重要原因。

4、调解权有可能被滥用

这种例子比较极端，但是根据课题组对经常上访的一些当事人和律师调查中发现，审判实践中确实存在这种情况。由于调解表面上没有“是非对错”之分，调解一般又都是由法院主导的，当事人的妥协程度很大程度上与法官有着非常大的关系，这就给法官一个很大的“自由发挥”空间，我们暂且将其称为“自由调解权”。这种“自由调解权”看不见摸不着，一般情况下是明显的偏向一方当事人，迫使对方当事人承受较为不利的调解后果。

（三）调解的理念和方式、方法上存在的问题

1、对“调解优先、调判结合”的原则认识存在偏差

课题组通过与各级法院的法官交流中发现，很多法官已经树立“调解优先”的理念，认为调解是更高层次的审判，是所有案件的最佳解决方式。另外从法官个人工作业绩和工作强度方面考虑，调优于判。因为如果判错了法官还要面临上诉改判、检察机关的抗诉或其他审判监督程序的启动甚至错案追究，如果案件都能调解结案则避免了这些风险。更何况调解书的制作确实较之判决书要简单很多，不需要对案件的定性，证据的判断，法律的适用、规则的解释等复杂的专业问题作出回答，调解在某种程度上工作相对轻松。

2、违反“自愿”原则

这是目前司法实践中比较严重的一个问题。“现行民法的基本原理是私法自治原则，它是指个人得依其意思形成私法上之权利义务关系。”而当事人在法院的主持下达成调解协议实际上是私法自治原则在民事诉讼活动中的延伸。“自愿是调解必须遵循的原则，是调解制度正当化的基石，也是当事人能够自动履行调解协议的原因。”但在审判实践中，还会出现一些案件当事人本身并没有调解的意愿，但是仍然“被自愿”调解的现象。为了追求高调解率，特别是一些系列案件，一些法院法官也出现“以判压调”、“以托促调”。

3、人为制造案件，提高调撤率

这种现象虽然不普遍，但是在某些法院尤其是基层法院确实存在。为了提高调撤率，法院宁愿主动去“找案”，和当事人商量好，起诉之后再集体撤诉。此类的原告方多为移动、电信、联通、电力、水力等公司，案件讼争数额较小、人数众多。以电信合同为例，法官通过主动联系通信部门商定，将数十个甚至数百个拖欠话费的被告起诉至法院，这些人多是在停止使用或者弃用手机卡之后，由于之前欠费或者没有及时注销产生的一些费用，多为十几、几十元钱。电信部门起诉后由法院发传票，在开庭前，电信部门会主动向法院提交撤诉申请或者开庭时直接不到庭按撤诉处理。以百色市法院08、09两年的数据为例，电信合同案2009年比2008年增长了1602件，增幅达62.7%，信用社小额借款合同案2009年比2008年增长570件，增幅达21%，在这些案件中，电信合同的调解撤诉率达到100%，借款合同调解撤诉率达到88.6%。这样做仿佛对双方都是有好处的，对法院来说，没有花费任何的精力就凭空增加几十个甚至上百个撤诉案件，对于案件较少法院的调撤率甚至一下提高数倍；对电信部门来说，这些账本来全部是坏账了，但有些收到传票的当事人看到被起诉了，底气本来就不足，也会主动去缴纳费用，电信部门是一分不花也可以收回部分欠款。这种“双赢”的效果使得法院与电信部门成为了固定的业务合作伙伴，每年都以相同的方式起诉后再撤诉，甚至再起诉，再撤诉。

4、以“撤诉优先”理念办理案件

此类情况就主要体现在基层法院办理的离婚案件上。在基层法院特别是人民法庭，离婚案件占到了很大的比例。因为婚姻法第三十二条对于夫妻“感情确已破裂”没有客观标准，若原、被告之间不存在其第三款规定的“应准予离婚的情形”，法官一般会以没有达到离婚条件为由动员当事人撤诉，并承诺在六个月之后再来起诉，就可以认定为夫妻“感情确以破裂”。以海城区法院为例：

从上图中我们可以看出，当事人再次起诉的占到了调解和好或动员当事人撤诉总数的一半左右。虽然这种做法看似给了当事人六个月的缓冲期间用于和好，并且给夫妻“感情确已破裂”订立了一个“客观标准”，但这种显然违反立法本意的做法，是以提高撤诉率为出发点的。从效果来看，大部分当事人会在六个月之后再来起诉，这只是无谓的增加了当事人的讼累。

四、对提高基层法院调解工作质量与效率的几点建议

（一）对内建立科学完善的调解案件质量评估体系

调解在有效化解社会矛盾上的重要作用是大家有目共睹的，但过分突出强调调解的地位和作用，甚至以“调解论英雄”的做法是片面和过激的，长此以往，将会给审判工作带来负作用，甚至影响法院公信形象。因为法院要争先进、争一流，数字首先要上去，而为了追求高调撤率，领导层层给下面压任务。为完成任务业务部门也只好绞尽脑汁想办法应付，如耍手段对当事人以哄带骗将判决改调解，以强制执行改和解执行，修改统计数据甚至做假案等等。前述的移动、电信等合同纠纷案件大量增加就是法官在短时间迅速提高调撤率的最有效手段，这就是所谓的“上有政策，下有对策”。因此对案件调解质量工作建立科学的、合理的评估体系十分重要。

1、调解工作评断标准应科学化

课题组认为，对于调解工作的好坏，应具有以下的评标断准：

（1）案件处理是否达到社会效果和法律效果统一、实现 “案结事了”。这是调解的最根本价值所在。20世纪90年代，调解的功能遭到弱化，判决率上升很快，当事人上诉、上访也大幅度增加，这时大家才又意识到被誉为“东方经验”的调解是比较符合中国国情的重要经验，但并不是判决就一定案结事不了，也并非调解就一定就能案结事就了。正如上文中提到的调解后当事人申请再审的、调解后没有自动履行的等情况，这些都是属于案结事不了，这样的调解工作自然不能给予肯定的评价。只有案件处理既达到社会效果和法律效果的统一、又实现案结事了，才能对调解工作给予肯定评价。

（2）是否体现出“公平”、“正义”。有人肯定对这个标准觉得很奇怪，因为调解协议本身就是双方当事人自愿达成的，即使不公平，也是他们自愿的，何来正义一说呢？从理想状态下确实如此，但目前的情况是法官必须追求调解率，要提高调解率，就必须给当事人施加一定的压力或者采取一些手段。其实实践中很难认定哪些调解是违反自愿原则，哪些调解是遵循自愿原则的，以判压调、以托促调在某些情况下也不一定就是错误的，只要能够化解纠纷，做到案结事了，我们说这个调解还是成功的，发挥了其社会效果。但是在当前的情况下，特别在基层法院，充分有效的发挥司法能动性是做好调解工作的前提条件，很多调解协议的达成在很大程度上是靠法官在主导的。根据课题组在那坡县法院的调研发现，该县司法权威性强、人民信任法官是当地调解率高的一个很重要的原因，同时，法官在绝大多数时间也是调解的主导者，该院90%调解的案件其实和判决的结果是一样的，只是结案的方式从判决改成了调解。因此，法官在主持调解的过程中一定要秉承公平、正义的原则，不能看哪方当事人容易“欺负”就明显偏向另一方。宁愿放弃调解，也不能勉强当事人接受明显不公正的结果。因为无论在什么时期，“公平、正义”才是评价法院审判工作好坏的永恒标准。另外课题组认为在进入执行程序的调解案件中，要慎用执行和解，避免不诚信的当事人利用法律空子通过多次调解和执行和解，损害对方当事人合法权益，减少义务的履行。

（3）是否实现了方便、高效。对于调解的效率是否应当作为对调解工作评价的一个标准，在法官内部是有争议的。根据课题组的问卷调查，约80%的法官认为应当将方便、高效作为评价调解工作重要的标准，约20%认为不应当。持反对意见的法官认为调解的核心价值在于案结事了，是否方便、高效与现阶段推行的妥善化解社会纠纷的大方向没有必然的联系，况且有些调解必须要下功夫、长时间的做工作才行，对方便、高效的价值追究必然会削弱其核心价值。课题组认为这种观点是站不住脚的。我们不否认少数案件确实需要做很多工作才可以调解成功，但大多数的案件，尤其在基层法院的大多数案件，只要调解手段得当、措施合理，是不需要花费很多精力的，时间的长短与案件的处理没有必然的联系。更重要的是调解作为多元化纠纷解决方式的重要一种，自从它诞生那天起，方便、高效就是其代名词之一，在任何时期我们也不能忽视其这个重要的功能。从法院的角度来看，如果可以采用合理的机制让调解快速、高效，可以大大提高法院的工作效率，缓解人多案少的压力；从当事人的角度的角度来看，方便、快捷的解决纠纷是他们来到法院起诉最大的愿望。“司法为民”应当处处落在实处。从调研中发现，与调解是否方便、高效的一个最重要的因素就是调解的机制、措施是否科学、合理。例如那坡县法院，他们采取的立案、送达时重点调解的做法，使得调解平均结案天数大幅度下降；又如武鸣县人民法院，自从成立武鸣法院驻交警调解室，专门处理交赔案件以来，2010年全年收案368件，调解368件，即时履行268件，大幅度提升对该类案件处理的效率。所以课题组认为好的调解可以最大限度的优化解决程序，快捷、简便、经济地解决纠纷、简化繁琐的诉讼程序，缓解当事人的讼累、降低诉讼成本、避免社会资源的浪费。

2、必须以“查明事实、分清是非”作为调解的前提

民诉法第八十五条调解的原则中规定“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”当然这个原则在司法实践界存在这比较大的争议，因为从理论上来说调解本身就是双方当事人新的合意，关于案件的是非问题完全应当由当事人自己去理解、自己去认识而不应当由法官来判断，另一方面在事实清楚的情况下往往当事人就不愿意再让步了，况且有些调解是庭前就进行了，在此时就完全查明事实是不切实际的。课题组认为，在一方面法官充当的是“主持人”角色，另一方面双方当事人均为诚实信用的理想状态下，调解可以不查明事实。但是目前我国法官在调解中必须充分发挥司法能动性，主动的引导双方当事人达成调解，也就是说现行的诉讼调解也行使审判权的一种方式，因此必须满足公平正义的基本标准。另外当事人恶意诉讼的情况严重，这也要求法官必须对事实进行审查。当然为了充分发挥调解的优势，也不必像判决那样把每个案件的事实或者案件的所有事实都查的一清二楚，什么要查、什么该查应当由法官来判断。但课题组认为，在案件调解中起码对以下的事实应当查清：

（1）调解协议的内容如果涉及不动产的，要对不动产的情况进行审查。这样就可以最大程度的避免上述的因为处分他人财产或者财产上设有他项物权而造成调解协议无效或无法执行的情况发生。

（2）对调解标的物是否经过其他司法处理进行审查。从上述对调解进入再审案件的调查中发现，有相当一部分是因为法院不同的判决或调解处分了相同的财产。司法的不统一是长期困扰法院的一个大问题，有时两个相矛盾的判决或调解甚至是同一个法院的同一个审判庭甚至同一个办公室的两个法官做出的。但现在法院的案件管理系统在逐步完善，想查出某一当事人近些年在本法院甚至其他相关法院（如财产所在地法院、原告所在地法院、被告所在地法院等）的所有案件并非难事，关键是主办法官是否有责任心，对这一问题产生了足够的重视。

（3）注重对调解协议内容合法性的审查。在双方不存在实质性的诉辩对抗，轻易达成调解协议或者当事人合同约定的权利、义务具有明显的不对等性、调解协议标的数额较大并足以使人产生合理怀疑的，要对双方当事人债权债务的真实性进行实质性审查，注意该调解协议的内容是否会影响到其他债权的实现。例如当事人自认缔结口头合同的，应审查合同订立的时间、约定的内容、履行的过程、经办人情况等；当事人自认收到对方大额款项的，应审查银行转账的凭证、现金给付的金额、时间、地点、数额、次数、在场人员以及资金来源、经济状况等因素。有人会说如果当事人想串通欺骗法院，法官怎么能审查出来呢？其实在审判实践中不难发现，欺骗法院的当事人大都是心虚的，当我们发现双方有串通的嫌疑而让他们提供债权债务的真实性证据时，往往一方就会主动撤诉甚至再也不露面。另外我们在进行实质性的审查过程中，很容易就会牵扯出其他的案件，从而“识破”当事人的真正目的。

上述的三点措施虽然不能杜绝全部的假案、错案产生，但它可以最大程度的避免这些现象出现。此外课题组建议还应当对当事人虚假诉讼制造假案的行为根据《中华人民共和国民事诉讼法民》第一百零二条的有关规定从严进行处罚，严重的甚至可以移送公安，发挥法律的威慑作用，净化司法环境。

3、正确理解和运用“能调则调、当判则判”原则

调解与判决各有优势，也各有利弊。调解不是万能的，也不是所有的案件都适合调解的。调解结案的正当性源于当事人的自愿，法律适用并非调解的主要目的，其具有一定的随意性，可随机应变，其法理依据是‘合意生法律’,而裁判则主要是一个树立准绳，确立规则的程序，裁判必须严守法律，准确的告诉人民法律是什么。作为一个法官必须明确的是，调解或是判决都只是手段而都不是目的，调解的目的是妥善解决社会纠纷，维护社会公平正义。所以在案件的审理中要把住判与调的关系，以提高审判质量和诉讼效率为目标，在调解中查明案情，并随着案件事实和法律争议的逐步明确化，不断提高和解的机率，奠定裁判的基础。从而使调解与判决有机的结合起来，共同铸就起一道守卫社会正义的司法防线，切实作到调解以情，听讼以法。另外特别强调的是不能让调解成为超法定期限办案的常规理由，对调解的次数也要做原则上的规定。对于一般的案件，尽量在法定期限内结案；对于调解难度较大的案件，要完成开庭审理、证据收集等程序性工作，确保一旦调解失败，能够及时判决。

4、进一步修改完善绩效考评体系和法官个人业绩考评标准

将“调撤率”作为评价一个法院绩效的重要指标是可以的，但绝不能“唯调解论”，应当将它合理的融入到一个科学的绩效考评体系内，使得法院一方面拥有足够的积极性去推进调解工作，另一方面又不至于过于追求“调撤率”而忽视了对案件质量的管理。2010年广西区高级法院对全区法院绩效考评的26项指标中，对案件调解工作的考评也仅是以调解率和撤诉率两项指标进行考评，也一定程度上导致了2010年广西法院民商事案件调撤率虽接近全国平均水平，但一审息诉率、案件自动履行率等衡量调解质量的几个重要指标不理想的原因。课题组认为，仅以调解率和撤诉率两个简单数据就对一个法院调解工作的好坏进行评价存在片面性和孤立性，课题组认为应区分案件的不同类型进行考评，如简易程序和普通程序的案件，对该两类案件需要投入人力、物力和精力是不能相提并论的，绩效考评体系应当适当增加普通程序案件调解结案的权重比。另外至少还应当增加调解当庭履行率、调解自动履行率、调解进入执行程序率、调解再审率、调解案件上访率等五项指标纳入考评范围，同时建议不宜下达硬性任务指标。

对法官个人荣誉的授予及奖赏方面要加强对调解工作的考评但也不能简单的对调解这种结案方式的考量，在增加上述五项考评标准后，还要对法官个人调解过程中出现的“错调”“、“人情调”、文书制作方面的综合情况进行负向指标考评，对“错调”“、“人情调”等现象一经发现实现一票否决，并给予以相应处理。同时对于调解工作成绩突出的个人，建议按不同等次扩大奖励比例和奖励范围，成绩极其优异的优先进行选拨任用，从而在法官中形成一种以调解为荣的良好氛围，进一步提高法官参与调解工作积极性。

5、注重调解岗位的“选人”、“用人”和加强对法官调解技能的培训

一个案件能否成功调解，除了取决于双方当事人意愿和能力外，主持调解的法官的工作能力和业务技巧也十分重要。实践证明，一名优秀的调解法官不仅在业务精通，还要求法官有耐心细致的工作态度、较强的社交能力以及较好的口才表达能力。否则即便业务能力再强，但性格急燥、口齿表达不清也很促成案件的调解。因此，课题组认为一方面要加强对法官调解业务技能的培训，同时对在重点调解工作岗位，如立案庭、信访室、民一、民二庭和人民法庭等，都应挑选配备合适“调解能手”，这一定程度可以促进调解工作大幅度的提升。

（二）对外加强与党委政府的联系，真正建立“大调解”工作格局

1、争取将调解工作纳入社会治安综合治理考评范围，并落实调解工作的经费保障。课题组那坡县法院的经验十分值得我们借鉴，党委政府大力支持是法院搞好调解工作重要保证，单靠法院力量搞不好调解工作，只有将调解工作纳入党委政府工作范围，并从经费上予以支持，才能保证调解工作的正常顺利开展。

2、建立调解工作联动机制。课题组认为可以效仿执行工作联动机制的成功经验，由党委组织牵头，由自治区、市、区（县）、镇（乡）、街道、社区、村委等民调组织和各单位各部门专门调解机构参与的大调解网络格局，调动全社会的力量参与调解，让当事人明白斗气和固执不利于问题的解决，只有调解才是解决问题的出路，从而促进社会的和谐。

3、大胆建立专业的调解室。武鸣县人民法院驻交警调解室的成功经验，实现了人民调解、行政调解和司法调解“三位一体”，人民陪审员和法官一道在工作一线组织当事人进行调解，不仅缩短诉讼了周期，也减少了当事人讼累，确实保障了受害人的合法权益，真正做到了快调、快结、利民、便民，把纠纷解决在基层。课题组认为这样的调解室可以适当多建，如驻卫生部门的医患纠纷调解室、驻劳动部门的劳动争议纠纷调解室等。我们认为，这些调解室的意义不仅仅在于方便百姓群众，更重要的是可以树立起品牌效应，在老百姓心中产生强大的公信力，让他们信任调解室，去调解室解决纠纷他们最放心；同时可以产生一批专业素质较高、具有公信力的法官和人民陪审员，对以上案件在当地形成固定调解标准都有着积极的推动作用。

4、重视人民陪审员参与调解作用的发挥。目前很多法院的人民陪审员的状态都是陪而不审，更不要提参与调解了，陪审员工作价值和作用实际没有得到充分发挥和体现，究其原因课题组认为是责任不明确且没有激励机制。以宾阳县法院为例，人民陪审员参与调解与不参与调解得到的回报是一样的，那多一事不如少一事。但是那坡县法院则不同，院里每年会专门设立一笔资金，人民陪审员每促成一个调解，可以得到50元的补助，年终如果被评为先进还有奖励，所以该院的陪审员甚至自己主动去调解。课题组认为，法院选任的人民陪审员是经过层层选拨，都具有较高政治思想觉悟和业务素质，因此对于一些事实清楚的案件，法院完全可以直接放手让陪审员去调解，有时不仅可以起到事半功倍的效果，还可以大大减轻了法官的工作压力。

（三）加强对调解工作的正面宣传

新时期人民法院的调解工作绝不能停留在处理具体纠纷这个简单的层面上，我们必须要把调解打造成法院工作的一个品牌。从现实情况来看，近期法院对调解的宣传，如对全国优秀法官陈燕萍的持续宣传在社会上起到了良好的效果，法院的形象在老百姓的心目中有所提升。课题组认为不仅要有对法官的宣传，更要有对调解工作本身性质、优势的宣传。在调研中我们发现很多单位对调解存在的误解与偏见使得调解工作存在阻力。如在交通事故赔偿纠纷的调解中涉及到保险公司的，很多代表保险公司参加诉讼的工作人员宁愿接受1万元的判决，也不愿接受1000元的调解。又如一些国有企业的法人代表，因为存在着调解后无法和职工解释这一尴尬局面，宁愿接受法院不利的判决，也不愿接受对自己企业有利的调解。这些问题的根源在于很多当事人对调解任然存在着误解，要消除这些误解，一方面要持续不断的向社会宣传调解的优势与效力，另一方面具体的办案法官也要主动与这些企业、公司的负责人沟通、交流。如上述的保险公司，如果当地法官可以和三大保险公司沟通顺利，解决的不仅仅是一个个案，而且在今后此类型的案件中可以树立起保险公司可以接受的调解的标准，对我们处理该类案件会有着巨大的帮助。

结  语

调解工作在妥善化解社会矛盾、促进案结事了方面起到了及其显著的作用，法院民事审判工作必须要长期坚持“调解优先、调判结合”的司法政策。在这样一个大前提下，课题组立足当前，着眼未来，通过调研发现调解制度在基层法院实际运行过程中存在的问题和不足，分析问题产生的原因和解决的途径，为今后进一步修改完善调解工作制度，让调解的优越性在审判实践中得到更充分的发挥。但作为基层法院，由于时间仓促、能力有限，我们无法全面收集到全区各个基层法院更为详细具体的资料，仅能通过有限的资料反映出基层法院民事调解质量现状，希望这些有限的调研工作能为领导决策提供参考帮助，这也是本次调研的最终目的，有不对和错漏之处，敬请批评指正。

参考文献：

2010年，百色市、北海市、南宁市调撤率分别为80.38%、51.2%、43.5%。（数据来源于2010年全区26项指标考评数据）

 广西自治区高级人民法院常务副院长蒋浦在2011年2月17日在《全区法院党的建设工作会议》上的总结讲话。

如有些当事人起诉到法院并不是单纯为了经济利益，而是想通过法院达到分辨是非的目的。我们曾看到过这样的报道，因为某学者发表的论文中涉及了一个民间研究组织编撰的资料，该资料的主笔人以原告的身份起诉这位学者，认为学者抄袭，侵害了自已的著作权，要求赔偿。对于法院来说，这是一起普通的著作权案，但对于被告和与被告一样打算在同类研究性文章中加进相关资料的研究者来说，这个案件却是一个关键。他们期待着法院用最终的裁判对同样情形给出一个明确的标准或界限，这样他们就知道什么情形属于抄袭，什么情形属于合理利用，从而加以注意。但让他们遗憾的是，这个案件被法院调解掉了。而在调解书上签字的远在外地已80多岁高龄的学者私下里表示，同意调解实属经不起折腾的无奈。这一领域其他的研究者们茫然了，他们在法院对案件的处理中没有看到他们期望的东西，类似资料的利用到底算不算抄袭，这个“说法”法院没给，可能是抄袭的事有人还在做，可能不是抄袭的事有人不敢做了，研究者们感觉有点无所适从。像这样一个案件，本可以为同类情形提供一个很好的规范参照，但因为调解而失去了这样一个机会。   

梁慧星编著：《民法总论》，法律出版社1996年版，第33页。

李浩著：《调解的比较优势与法院调解制度的改革》，2002年比较民事诉讼法研讨会论文。

陈承保著：《百色市法院2009年案件调解工作利弊得失分析》，载于《广西审判》2010年第2期。